国企将普遍推行管理人员 “末等调整和不胜任退出”制度

2024年12月27日，国务院国资委党委委员、副主任苟坪在国有企业改革深化提升行动2024年第四次专题推进会上表示：2025年底前国有企业普遍推行管理人员末等调整和不胜任退出制度，是改革深化提升行动的明确要求。国务院国资委正在研究制订相关工作指引，加强政策指导。

实际上，在9月27日国务院国资委召开的国有企业改革深化提升行动2024年第三次专题推进会上就已经明确提出：到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度。要清晰界定“退出”标准，用好绩效考核结果，进一步规范退出的情形，不能用违法违纪、到龄退休、主动离职等替代业绩考核不合格的“退出”。

由此可见，管理人员末等调整和不胜任退出‌是国企深改的重点抓手，目的在于推动国企真正按市场化机制运行，持续提升企业的活力和效率，是国企发展的必然需要。

一、“末等调整和不胜任退出”的政策依据

政策发展脉络

末等调整和不胜任退出的要求源于“三项制度”改革，通过国企改革三年行动取得突破性成果，在国有企业改革深化提升行动中是主体任务。

表1：末等调整和不胜任退出政策发展脉络

三项制度改革提出与部署：“能上能下、能进能出”是改革的重要目标。2001 年 3 月，国家经贸委会同人事部、劳动和社会保障部制订了《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配改革的意见》，正式提出三项制度改革。2015 年，国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，把“国有企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善”作为一项重要改革目标对国有企业薪酬分配和用人制度改革作出具体部署。

国企改革三年行动：末等调整和不胜任退出是攻坚突破的重点问题。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》，以增强企业活力、提高效率为中心，深入推进国有企业市场化经营机制改革。在2022年底三年行动收官之际，作为三年行动靶向攻坚的重点问题之一，三项制度改革实现全方位破冰破局：经理层成员任期制和契约化管理全面推行，中央企业和地方国有企业末等调整和不胜任退出的管理人员比例分别由2.5%、1.9%提升至5.7%、4.5%。

国有企业改革深化提升行动：要求2024年覆盖面不低于70%，2025年普遍推行。国有企业改革深化提升行动于2023年年中启动，2024年是行动落地实施的关键之年、攻坚之年，按照部署，力争到年底完成70%以上主体任务。在体制机制深化改革方面，要求强化刚性兑现和考核，2024年末等调整和不胜任退出等制度在央企二三级子企业覆盖面不低于70%。根据9月27日会议精神，到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度。

二、为什么必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度

国有企业推进末等调整和不胜任退出制度改革有着深刻的时代背景与现实考量。当前，国内外环境错综复杂，国有企业只有加快提升效率、激发活力，加速人才队伍优化，才能有效应对新形势新挑战。对国有企业而言，深化企业经营管理市场化改革成为必答题。

而根据《2023年国企改革三年行动综述》，央企子公司经理层（经营管理层）契约化占比达到了97.2%、地方国企达到94.7%，但管理人员竞争上岗人数均未过半，末位调整和不胜任退出人数占比更是几乎可以忽略不计（4.5%、3%）。

所以管理人员“能进不能出、能上不能下”一直是国央企的一个痼疾，在一些企业甚至异化成了：中层能上能下、基层能进能出、高层纹丝不动，以至于现在大家都默认，国央企管理人员除非违法违纪、到龄退休或主动离职，基本不存在“退出”的第三种可能，更出现了企业经营亏损、管理一塌糊涂，管理层仍盘踞着位子、稳如泰山的情况。

对此，国有企业改革深化提升行动2024年第三次专题推进会上着重强调，要进一步清晰界定“退出”标准，用好绩效考核结果这把尺子，进一步规范“退出”的涵盖范围。要求到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度，国有企业管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出要在“更广”“更深”上下功夫。

三、“末等调整和不胜任退出”的对象与范围

01末等调整

“末等调整”是指在绩效考核中处于末位等级的管理人员，企业根据其表现对其进行岗位或职责的调整。该情形可以通过多维度的绩效考核来确定。例如业绩指标未达标、团队协作能力差、领导能力不足等都可以作为末等的评判标准。“末等调整”是管理人员绩效考核结果在“职务职级”调整方面的延伸应用。

末等调整是对在考核中评为末等的管理者职位或职务的调整，但其人仍在企业体制内。例如，原为总经理的，可能因此“下课”退出职位，由组织对其“降级”或免职调整，但其与企业的劳动关系并没解除，组织会重新安排任用或不再任用。若不再任用，那就是组织上安排管理者由管理岗退出，转到技术岗位或工人岗位。‌

02不胜任退出

“不胜任退出”是指管理人员在工作中无法达到岗位要求，经过一定程序后被解除劳动合同或调整出管理岗位。该情况则包括连续多次未能完成工作任务、严重违反公司规章制度但未达到解除劳动合同的程度、专业能力无法满足岗位需求等。

不胜任退出这一概念涉及到劳动法，主要用于解决员工长期无法胜任工作的问题，确保企业的正常运营和员工队伍的整体素质。劳动者经考核确认不能胜任工作，且经调整岗位或培训后依然不能胜任工作的，企业可以辞退。

03两者调整对象

末等调整和不胜任退出适用对象是管理人员而非普通员工。

对于大家关注的「管理人员」怎么定义，末等和不胜任具体怎么量化，国务院国资委已经在研究制订国企管理人员末等调整和不胜任退出工作指引了。

四、如何调？怎么退？

国务院国资委副主任苟坪在第四次专题推进会上强调：“末等”不等于“末位”，不能简单划比例，更不能搞“一刀切”；“退出”的类型主要是指退出“原岗位”，“退出”的情形主要是指通过强化考核评价，对认定的考核末等或不胜任的管理人员实行常态化“退出”，而不是违法违纪等个别情形或到龄退休、主动辞职等“退出”。此外，并非“一退了之”，相关改革涉及人员退出岗位后，还要加强培训和引导，强化人岗匹配，实现人力资源的动态优化配置。

目前管理人员末等调整和不胜任退出的相关制度建设已基本完成，下一步将着力解决有制度没动作和覆盖广度深度不够的问题。国务院国资委正在研究制订相关工作指引，加强政策指导。

（一）明确“调整和退出”的实施路径

1）央国企实施“末等调整和不胜任退出”，要清晰界定“调整和退出”标准，用好绩效考核结果，进一步规范调整退出的情形，不能用违法违纪、到龄退休、主动离职等替代业绩考核不合格的“调整、退出”。

2）企业应制定详细、明确的调整与退出标准，确保所有员工对调整与退出条件有清晰地认识；

3）建立科学、公正的绩效考核体系，确保考核结果的客观性和准确性。考核体系应涵盖多个维度，并注重量化指标的设定；

4）成立独立的监督与审核机构，对绩效考核过程和调整、退出决策进行全程监督，确保整个过程的公正性和透明度。同时，建立申诉机制，允许员工对不公平的调整、退出决策进行申诉；

5）加强与员工的沟通与交流，及时反馈绩效考核结果；

6）通过企业文化建设来强化员工的责任感和使命感，让员工认识到末等调整和不胜任退出是企业发展的必然要求。通过正面引导和激励，激发员工的积极性和创造力。

（二）完善配套机制建设，形成常态化工作机制

1）建立清晰严谨，有据可依的制度体系：建立适合本企业的绩效管理制度、不胜任退出制度、任职资格标准、胜任力模型等相关管理制度和用人标准是顺利推行末等调整和不胜任退出的前提，同时健全相配套的正向激励机制、人才培养机制、企业文化和价值观，真正激发员工干事创业的激情，才能达成提高企业核心竞争力的目标。

2）建立涵盖绩效、能力、价值观的全面评价体系：综合应用绩效考核、价值观考核、作风形象评价、胜任力评估、任职资格评审等考核评估方式形成对人才的全面评价体系，是末等调整和不胜任退出能否执行到位的关键。

3）制定清晰、明确、规范、量化的“调整和退出”标准：建立健全科学的、规范的、公平公正的组织绩效和岗位绩效管理体系，保障“调整和退出”标准的科学性和制度公平性。根据组织层级、职务序列、价值创造差异化，制定明确的、规范的、可量化的管理人员“分类调整和退出标准”，规范实施与操作流程，完善调整和退出机制，建立常态化工作机制和工作制度。