地方国有资本投资运营公司发展现状与趋势展望

中略导读

       从主营业务构成来看，各地国有资本投资、运营公司普遍借鉴投行模式，围绕自身功能定位与资本市场需求，探索开展了“金融、类金融，产业投资、资产管理及股权运营”等业务。

 

       自十八届三中全会明确提出“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本投资运营公司”以来，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发22号文）、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发63号文）等陆续对改组组建国有资本投资、运营公司提出了具体要求。

 

       据统计，自2013年以来至2017年初，有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司，在改组组建方式、投资运营模式、授权范围、作用发挥等方面探索积累了初步的经验。2016年中央经济工作会议也明确提出，2017年要加快国有资本投资运营公司试点。

 

       为进一步深入把握国有资本投资、运营公司改革与发展现状，总结共性经验，把握未来趋势，上海国有资本运营研究院特借助“地方国有资本投资运营公司圆桌会议”的契机，面向24家参会企业的40余位参会人员进行了问卷调查，有效回收问卷22份，共涉及全国12个省市15家与会企业。调查的重点，主要集中在公司发展现状、投资运营业务探索、内外部界面关系处理、存在问题与政策建议等四方面。

调查样本

——受访企业以运营类公司为主

 

       从受访企业的试点类型看，主要以国有资本运营类公司为主，特别是在省属一级企业中，80%被调查对象为国有资本运营公司，而在市属一级企业中，国有资本运营类公司占比为60%（见图1）。

 

       由于各地区国资规模体量、发展阶段有所不同，导致地方国有资本投资、运营公司的数量、功能定位稍有差异。其中，在国资规模体量较大、市场化程度较高的区域，更为强调分工与专业化，同时设立了多家国有资本投资、运营公司，并分开进行试点，如山东、上海、重庆、深圳等地；而在国资规模体量较小的区域，试点企业数量较少，有的对于投资运营业务尚未完全分开，而是实行一体化运作。

 

       从设立方式看，目前地方国有资本投资、运营公司主要通过改组方式成立。东部地区除天津津联通过组建方式设立外，其余受访企业均通过改组方式设立，如深圳投控、上海国盛、山东鲁信、湖北宏泰等。

——各地投运公司规模效益差异悬殊

 

       参与本次调查的样本企业，主要分布在东部沿海地区及中部地区，特别是以“京津沪渝深”五省市的7家平台公司为核心。截至2015年底，仅此7家投资运营公司，共持股国有企业197家，涉及总资产15.9万亿元，营收4.69万亿元，净利润2200亿元，在全国省级监管企业的户数占比为20.7%，总资产占比为41.1%，净利润占比高达68.9%。

 

       具体到此次被调查企业，在注册资本金、资产总量、收益水平上，各地存在明显差异。从注册资本看，天津津联最高为297.1亿元，相当于河南国控的30倍左右。从资产角度看，受访企业平均资产规模为1036亿元，其中规模最大的深圳投控，资产总量为4334亿元，相当于黑龙江大正投资集团的40倍左右，是内蒙古国资运营公司的124倍（见图2）。

  

       从收益水平看，不同地区由于市场化程度不同，资本运营能级不一，以及国有资本投资、运营公司的功能定位不同，各家企业资产收益状况差异比较明显。其中，拥有金融股权占比较高、市场化业务较多的企业，净资产收益率要明显高于以政策性、功能性业务为主的企业。如深圳投控以产权管理、资本运作及投融资业务为主，重庆渝富集团以股权类业务为主，收益率分别达到14.4%和11.9%。与此相对，内蒙古国资运营公司、云南国资运营公司等，以政策性和功能性业务为主，收益率分别为0.3%和-0.8%（见图3）。

  

发展现状  

公司治理架构逐步完善——董事会构成基本健全

 

       从董事会设置情况来看，除深圳远致投资公司没有设立董事会而只设1名执行董事外，其余受访企业均设有董事会，且70%企业表示，董事会结构健全，运作高效。在董事会权责落实方面，80%受访企业认为：公司董事会在重大事项决策权方面得到了有效落实，但在选人用人权、薪酬考核权方面落实情况仍不甚理想。未来要真正实现向“管资本”为主转型，仍需深入探索对平台公司董事会的有效授权（见图4）。

 

——外部董事经营决策参与度逐步提升

 

       国有资本投资、运营业务广泛，且与资本市场紧密相关，通过引入具有战略视野、专业特长的外部董事，优化董事会结构，提升董事会决策能级，便显得尤为重要，这也是未来地方国有资本投资、运营公司加强董事会建设的重点所在。

 

       本次调查中，除上海国盛集团、上海国际集团、浙江国资运营公司等5家企业尚未引进外部董事外，其余62%受访企业均表示已经引进外部董事。其中山东鲁信、湖北宏泰和深圳投控的外部董事过半且担任专委会主任，占比20%，外部董事对公司经营决策的参与度正逐步提升。

投资运营业务架构基本形成——多元化投资格局初步显现

 

       从目前所处发展阶段看，除浙江和内蒙古国有资本运营公司尚处于组建或改组过程中外，其余86%受访企业均表示已完成改组或组建，并已开展实质性运营。其中，重庆渝富集团、山东鲁信集团、深圳投控等6家企业表示，目前组织运作成熟，并已持续开展投资运营业务。

 

       从主营业务构成来看，各地国有资本投资、运营公司普遍借鉴投行模式，围绕自身功能定位与资本市场需求，探索开展了“金融、类金融，产业投资、资产管理及股权运营”等业务。其中，100%的受访企业表示开展了金融和类金融业务，93%的受访企业开展了产业投资业务，86%的受访企业开展了资产管理和股权运营业务，80%企业开展了基金管理业务（见图5）。

 

——上市公司成为对接资本市场的重要平台

 

       超过60%受访企业表示，旗下拥有上市公司，但其中掌握实际控制权的仅占一半左右。各受访企业均认为：拥有上市公司平台，对国有资本投资、运营公司业务运营与功能发挥将起到重要作用，既有利于国有资本投资运营公司通过资本市场实现直接融资，降低融资成本，也为优质资产的注入和盘活退出提供了重要通道，能有效提升国有资本运作效率（见图6）。

——盘活资金主要投向区域重点产业与项目

 

       国有资本投资、运营公司作为地方政府功能性公司，承担着推动地方产业结构调整、优化国有布局的重要使命。55%受访企业表示，通过市场化方式对国有资本进行统筹运作，盘活资金，除了可实现平台公司可持续发展，更重要的是优化国有资本布局，推动地方产业升级，通过重点投向战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业、民生保障和基础设施建设等领域，从而实现地方区域经济的发展，如上海国盛集团代表上海市政府先后参股中国商用飞机、中航商用飞机发动机、国家集成电路产业投资基金等重大产业项目；湖北宏泰通过北斗基金、优势基金,带动社会资本40亿元,共同对易瓦特无人机、飞恩微电子传感器、依讯电子、方元环境、格林森、荆门航特等项目进行投资，均有效地支撑了地方政府战略目标的实现。

国资监管权责分工逐渐清晰——向“管资本”为主转型仍有待加快

 

       针对国有资本投资、运营公司，如何从功能定位出发完善国资监管，是本轮改革亟需完善的重要环节。从调查情况来看，仅有不足30%的企业表示，国资监管机构正在按照“管资本”为主的要求，探索实行负面清单管理模式。另有50%企业表示：目前国资监管机构实行行政手段与市场化手段相结合的管控方式，但总体而言受国资委管控；有21%企业表示，与一般国企一样，实行管人管事管资产相结合的方式。由此可见，各地国资监管部门在如何有效贯彻“管资本”为主的理念方面，认识上还不太一致，有待继续探索完善。

——界面关系逐步清晰但授权程度不尽相同

 

       从调研情况看，目前国资委与国有资本投资、运营公司的权责界面正在逐步清晰。43%的受访企业表示与国资委的权责界限已基本明确，并已经在公司章程中明确体现；另有21%的受访企业表示已经在公司章程中明确了权责界限并实施清单化管理。此外，还有36%受访企业表示基本明确，但没有在公司章程中予以体现。

       尽管与国资委之间的权责边界基本明确，但在具体授权的实现方面还存在较大空间。93%受访企业表示已授权，但授权程度不尽相同。其中，43%的受访企业表示授权充分，如山东鲁信、湖北宏泰、河南国控和成都工业投资集团表示，国资委已按照“管资本”要求进行授权，且授权充分；山东国控和重庆渝富集团两家表示，已充分授权且实施清单化管理。但是，还有50%左右受访企业表示，尽管开展了授权试点，但仅实现部分授权，有的甚至认为基本没有授权。

创新探索

“融投管退”闭环基本形成

 

       围绕创新融资、产业投资、资产管理、股权运营等核心主业，各地投资运营公司进行了广泛的探索，初步形成了“融投管退”的闭环运营模式。

——融资方式以直接和间接融资相结合为主

 

       从融资方式来看，受访企业普遍采取了间接和直接融资相结合方式。超过90%受访企业选择银行贷款，有86%和79%受访企业探索通过发行债券和设立基金方式进行融资。选择股权融资方式的企业有云南国资运营公司、黑龙江大正投资集团和重庆渝富集团3家，占比20%，而选择ETF、可交换债等其他方式的企业不足15%。从现有的融资方式和比例看，尽管国有资本投资、运营公司作为与资本市场紧密对接的重要平台，但在创新融资手段方面仍然过多依赖债权融资，在股权融资方面还有待深化创新（见图8）。

 

——投资方式以战略性、直接投资为主

 

       国有资本投资、运营公司是一个肩负着功能性任务的市场化运作主体，需要同时兼顾政策性任务与市场化业务。故此，在股权投资策略上，各地投资运营公司普遍选择了战略性投资为主，财务性投资和政策性投资为辅。其中，有超过70%受访企业选择开展了财务性投资，57%受访企业选择了政策性投资。

 

       从股权投资方式来看，以直投方式为主，股权投资基金和“母基金+子基金”方式为辅。据调查，86%受访企业选择直投方式，其中有43%企业选择股权投资基金和“母基金+子基金”方式。表明国有企业自主投资仍然占比较高，撬动社会资本的能力和效率还有待进一步的提升（见图9）。

 

——管控模式以分类管理和战略管控为主

 

       从国有资本投资、运营公司对出资企业差异化管理模式看，受访企业中有72%选择了分类管理、分类考核和分类监管；也有极少数企业选择实施“一企一策”，推行差异化管理。

 

       从对控股企业管控方式看，85%的企业均委派了产权代表，其中46%的企业选择了“委派代表+战略管控”，31%的企业选择了“委派代表+财务管控”（见图10）。

——产权转让和资产证券化成为资产处置的主要方式

 

       从资产处置方式来看，受访企业普遍采取了组合处置方式，包括产权转让、资产证券化、重组整合、清理退出等多种方式。其中，产权转让和资产证券化成为受访企业的优选方式。

投资基金化成为主流趋势——九成企业旗下基金超过3支

 

       通过发起设立投资基金，能够广泛吸引社会资本参与，放大国有资本功能，优化存量资产结构。从受访企业旗下基金数量来看，除内蒙古国有资本运营公司旗下尚未设立基金外，其余90%以上受访企业均设有基金，且都在3支以上。其中，上海国际集团、山东鲁信、河南国控等旗下设立基金超过5支，占比达到50%。这充分表明，投资基金化已成为国有资本投资、运营公司普遍接受的方式。由于基金具备“加杠杆、撬资金、促协同、谋收益”等特点，对于广大尚无金融牌照的国有资本投资、运营公司而言，是可以充分借力的重要资本运营工具（见图11）。

——半数企业基金管理规模超百亿

 

       从基金管理规模来看，50%受访企业均表示旗下基金管理规模超过百亿元，其中上海国际、山东鲁信和重庆渝富集团旗下不仅拥有超过5支基金，且基金管理规模均在百亿元以上。另有34%企业基金规模在50-100亿元。可以预见，在当前“资产荒”严峻背景下，对于广大国有资本投资、运营公司而言，如何差异化地选择更具市场前景的项目，将成为未来基金运作的重中之重（见图12）。

——八成企业与外部PE机构开展合作

 

       在与外部的私募股权投资机构（PE）的合作方面，86%受访企业表示，已与PE达成合作意向或已实质性开展合作。其中，65%的受访企业，包括山东鲁信、重庆渝富、深圳远致等，已持续与PE机构开展投资合作（见图13）。

混合所有制改革稳步推进——推进持股企业改革成效初显

 

       随着国企改革的深入推进，国有资本投资、运营公司推动持股企业发展混合所有制经济已初显成效。调查显示，90%以上企业均表示正在推进或准备推进持股企业混改，其中上海国际、湖北宏泰、河南国控等8家企业已推动多起混改（见图14）。

 

——参与区域内上市公司定增较为普遍

 

       从参与区域内上市公司定增情况来看，大多数受访企业均表示参与了至少1起上市公司定增。其中，上海国盛、上海国际、山东国控、重庆渝富集团、广州国资发展控股参与了多起上市公司定增。国有资本投资、运营公司作为代表地方政府的操作平台，参与地方国有控股上市公司定向增发，一方面有助于维护区域上市公司市值的稳定；另一方面可优先分享资本市场增值收益助推地方区域经济发展，成为大家普遍接受的方式（见图15）。

市场化选人用人机制逐步建立——市场化选聘力度逐步加大

 

       面对当前资本运作、股权管理、法律、财务审计、风险控制等专业人才短缺的难题，各地国有资本投资、运营公司正在尝试通过加大市场化选聘力度来吸引人才。尽管目前受访企业中尚无企业完全采取市场化方式，但在人才内部培养的同时，也都不同程度引入了市场化选聘方式。据调查，43%受访企业选择了市场选聘为主，内部培养为辅方式，其余57%受访企业则选择了以内部培养为主，市场选聘为辅的方式。

——职业经理人制度探索试点

 

       从职业经理人的探索情况来看，目前仅有14%的企业在探索。大多数企业主要采取传统国有企业的选人用人方式。对于业务依赖高度专业化运营、与资本市场紧密结合的国有资本投资、运营公司而言，其投资运营业务对于专业化人才的需求较为强烈，因此开展职业经理人试点，不仅能促进相关业务的拓展，同时还能引进新的血液激发企业活力动力（见图16）。

市场化激励机制探索创新——市场化激励机制逐步建立

 

       尽管现阶段尚未形成完全市场化的激励机制，但已有不少企业开始了这方面的探索。根据对受访企业的调查，超过六成的受访企业表示正在积极探索设计激励机制，有47%的企业选择采取重点项目专项激励，选择重点子公司额外激励和关键岗位额外激励的企业则分别占比13%和7%（见图17）。

 

——创新激励方式有序推进

 

       从推动创新激励试点的主要方式来看，近80%受访企业均在积极推动创新激励试点。受访企业中选择项目跟投作为激励试点方式的比重较高，占比39%；其次是增量奖励，占比23%；增值权奖励和员工持股则分别占15%和8%（见图18）。

 

未来发展建议

 

       基于上述投资运营公司发展现状的调查和分析，目前制约地方国有资本投资、运营公司深入发展的关键因素，主要集中在界面关系、公司治理、运营机制、管控模式等领域。针对调查中反映出的问题，提出改进建议。

进一步理清与国资监管机构的界面关系

 

       建议坚持功能性定位和市场化运作相结合的发展导向，进一步理清国有资本投资、运营公司与国资监管机构的界面关系，国资监管机构重点负责定方向、定规则、定考核，两类公司重点负责管经营、管执行、管业绩；建议借鉴自贸区“负面清单”模式和淡马锡的“一臂之距”特点，进一步创新监管授权的“负面清单”机制，按照“法无禁止皆可行”的原则，制定专门针对两类公司的监管负面清单，进一步深化政企分开、所有权与经营权分离。建议强化对两类公司的监督，重点加强两类公司董事会建设，建立规范化的外部董事占多数的董事会，做实董事会专门委员会，更多地通过董事会开展对股东董事委派、企业发展战略核定、章程管理调整、信息披露及经营投资责任追究等方面的监督。

进一步规范和完善国有资本投资运营的管控模式

 

       将激发持股企业活力与强化资本安全相结合，进一步规范两类公司对持股企业的管控模式。一是建议以依法履行股东职责为根本，“一企一策”调整完善下属公司章程，在章程中规范好下属公司的主业以及授权范围，明确下属公司股东会、董事会、监事会、经营层、党组织的权责关系，使公司章程成为行使出资人权利的法定方式和基本手段。二是建议用好外派董监事工具，建立专职化的董事、监事队伍，加强对外派董监事的闭环管理，通过外派董监事落实对下属公司的管控。三是建议推动对下属公司的管控模式不断向战略型管控与财务型管控转变，重点管控下属公司发展战略、经营目标、重大资金、考核、薪酬激励、风险等事项，其他经营事项由下属公司自主决策，并由外派董监事向两类公司进行汇报。

进一步健全和优化全面风险防控体系

 

       对于国有资本投资、运营公司而言，风险管控能力是两类公司健康发展必备的核心能力，是保障两类公司顺利完成经营目标，实现国有资产保值增值的重要基础。

 

       一是建议建立由“监事会、审计、纪检监察、风险合规和法律事务、资金、财务”等职能部门组成的“大监督”联席会，开展联合检查及监督工作，实现监督信息共享。

 

       二是建议借助信息技术手段，建立风险管理信息系统，将风险数据库、风险预警指标、风险管理流程纳入信息系统中，全面了解并掌握持股企业基本情况、经营状况、项目建设情况等，建立在线信息反馈机制，形成通畅的信息沟通渠道。

 

       三是建议每年编制全面风险管理报告，由董事会对年度风险管理工作进行最终评价，并对各下属公司风险管理工作进行考核，报告最终向国资监管机构备案。

进一步发挥党组织的政治核心作用

 

       一是建议加强两类公司及持股企业的党组织机构建设。根据两类公司及下属公司不同类型特点，分类明确党组织设置方式、职责定位和管理模式，重要的省属一级投资运营公司可考虑设立党组，通过选派政治素质好、工作能力强的党组织书记，加强持股企业党建工作力量。

 

       二是推行“双向进入、交叉任职”领导体制，党委书记与董事长原则上为一人，党委其他成员符合条件的，可任内部董事，在经营层兼任公司总经理或副总经理。

 

       三是进一步厘清公司重大事项决策程序，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层依法履行决策程序。