从“管资产”转向“管资本”需要扭转的不仅仅是观念

从“管资产”转向“管资本”需要扭转的不仅仅是观念

----国资委篇:转换重合角色、回归监管职能、革别人先革自己

中略咨询 高级顾问 周小杰

一、背景：为什么要从“管资产”转向“管资本”？

2003年，为改变多年来对国有企业“九龙治水”的监管局面，中央整合中央大型企业工作委员会、经贸委、财政部、中组部等多个部门的职能，正式成立了国资委，形成了“国资委-国有企业”的两层管理架构，并沿袭至今。

客观而言，国资委的成立对于促进国有资产保值增值、提升国企效益起到了巨大的作用，然而无可否认的是，这种体制将各地国资委的监管职能与股东职能高度重合，用形象的比喻而言，在国有经济的比赛场上，裁判员与领队合一、老板与工头合一，国资委既要监管，又要在一定程度上进行直接决策，往往监管的对象就是自己批准的事项，因而一方面导致国资委身份尴尬，另一方面又为各地国资委选择性监管预留了空间，这是导致各地国资委监管频频出现越位、错位和缺位等问题的根源。

可以说，在两级管理体制下，国资委直接从事资产管理，这种职能定位角色的冲突与矛盾，既非国资委所能，又是国资委自身无法解决之殇。

二、定义：什么是从“管资产”转向“管资本”？

从“管资产”到“管资本”，一字之差却是质的飞跃

“管资产”，意味着国资委必须通过行政化的方式来“管人、管事、管企业”，无论是管理方式还是管理深度，都会对国有企业形成实质上的极大干预，而国资委管的过细、过滥、过多，就会进一步降低企业自主经营的活力。

而“管资本”，则是以政府对国有企业的产权为基础，以资本为纽带，可以从根本上理顺困扰政府、市场和企业之间的关系。“管资本”是依据《公司法》关于股东享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者三项权利的规定，在这种思路下，政府更多运用法治化、市场化的监管方式而不是行政力量来实现“提升国有资本收益”的目标，国有资本只是作为特定属性的资本种类在市场上流动，市场在我国资源配置中依然起到了决定性作用，同时国有企业的生产经营自主权不会受到过多干预。

三、路径：如何实现从“管资产”转向“管资本”？

要实现从“管资产”转向“管资本”，过去国资委“裁判员与领队合一、老板与工头合一”的角色就必须分离，因而“改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，形成三级国资管理架构”成为本次国资改革的最大亮点，国资管理体制改革前、后对比图如下所示：

在新的架构中，国资委将完全承担起“监管”角色，即从原来的“老板+工头”转为“老板”、从原来的“裁判+领队”转为“裁判”；而新设立的国有资本投资和运营公司将代替国资委行使“国有股权出资人代表”的职责，即成为国资的“工头”和“领队”，将以“促进国有资本合理流动，实现保值增值”为目标，充当着国资委国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体，负责国有资产的投资经营和存量资产的流动与重组。

在新的架构下，国资委将回归到政府的职能部门序列，而起对国有资产监管的重点也将锁定在“管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”四个方面，核心职能包括：

1、制定国有经济战略布局和规划；

2、规范国有资产的统计、国有资产产权的规则、转让过程的相关细则

3、制定国有资本经营预算；

4、负责对国有资本投资、运营公司核心领导人员、下属国有企业董事会代表的管理；

5、维护资本安全

四、方式：从“一切都管”转向“授权监管”

要实现由管资产向管资本的转变，国资委对自身的改革非常关键，核心是转变过去的管理方式，明确政府监管职能和企业自主经营权之间的界面，建立权力清单和责任清单，该放下去的一定要放到位，该取消的则一定要取消，坚持做到放权，放开，放活，然后才是管住，管好，实现国有资产的保值增值。

在管理方式上，国资委必须实现三个方面的改变，即从过去的管企业为主转为管资本为主，从过去的事前事中事后管理转为事后管理为主，从过去的直接管理为主改为间接授权管理为主。而国家国资委主任肖亚庆提出的“一个转变、两个清单、三个归位”则清晰地为管理方式的变化做出了路径安排----“‘一个转变’就是要把国资委定位从管企业为主转到管资本为主。这个转变过程，需要各种规范；‘两个清单’就是要在权力清单和责任清单上下功夫；‘三个归位’就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。”

五、结语：革自身的命，速度和力度验证改革决心

可以预见，在国资改革大基调、大方向和大精神已确定的情况下，下一步各地国资委出台“两个清单”的力度和速度，将成为决定地方国资国资改革能否落地的关键。 尤其是《权力清单》，能否真正撒手，将国有企业的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利进行授权和下放，能否真正落实国有企业以法人治理为基础的决策机制，不干预其具体经营，这将真正验证各地国资委的改革决心。成则有助于推动国有企业混合所有制改革和激发企业活力，败则换汤不换药沦为又一轮的“改革形式主义”，国资委对自身的革命决心和力度，将是左右本轮国资改革的“胜负手”。