地方性国企改革中的“利益博弈”与突破口

[背景]：近年来，我们在为多家国企提供战略规划咨询服务的过程中，有关国企改革的思想碰撞历历在目，譬如，政府对企业的干预、国资委的行政效率、混合所有制改革、从管资产到管资本的转型、国企高管的限薪潮、员工持股的可能、甚至包括民营企业对混改的期待、混合所有制企业如何管控等可谓林林总总，这一切胶着得像一团乱麻，看似毫无头绪，无论是改革的主导者还是参与者似乎都在期待具体政策的出台，然而，对这一切的全面理解和深刻思考却是国企“十三五”战略规划咨询服务的起点。

于是，我们开始思考，这场国企改革的动力究竟来自哪里？这次国企改革究竟能给企业带来哪些实实在在的“改革红利”？毋庸置疑的是任何改革都将对既得利益格局和利益获得与分配方式的做出调整，那么，这次国企改革中的利益相关方是否看清了自己的“奶酪”？各自对改革中“利益博弈”的认知是否能形成推动改革的动力？ 答案却不尽其然。

一、国企改革中的“众生利益相”

【国家层面】无疑国家是这次国企改革的设计者、主导者和推动者。长期以来，国有经济在宏观经济结构中的地位和贡献自无需多言，但是，国有企业长期累积的沉疴却难以根治。这既有顶层的政策体制因素，更有系统的结构化矛盾，国有企业的“姓氏”为国企在政策、资源、金融、市场、人才等诸多要素领域获得了民企难以企及的竞争优势，结果却是国有企业运营的高成本、低效能和低回报搞得全民皆知，尤其是既得利益集团早已丧失了自我革命的动机和能力。而面对全球化的市场需求疲弱，经济下行压力不断加大的背景下，国家宏观经济总体需要“在降速中调结构、在降速中提质量、创新发展模式、创新发展空间、创新发展动能；全民创新、万众创业”这已上升到了国家战略层面。

这既是国家利益的诉求，更是全民利益的诉求。在国家的宏观层面上，不改革，没出路。这就是改革带来的新机遇，亦是改革红利的源头。但是，改革从来都没有一帆风顺的，对国企而言，对国资委而言，对地方政府而言，目前，仅仅是“你要改革”，而非“我要改革”，这一字之差，却反映了国企改革的艰难。

【地方政府】对国企改革的目标利益是抱有期待的，客观上在对国企改革利益结果的追求上与国家是高度一致的。加上，自上而下对国企改革这一国家战略落地的行政任务要求，地方政府在推动国企改革这一进程中，其主基调是积极的。但受政绩观的驱使和既得个人利益被压缩的影响，地方政府推动国企改革的动力不足。

【国资委】国资委从它成立的那天起，就带着许多尴尬和无奈，这种无奈既是体制的无奈，更是改革的无奈。让一群行政官员去监管企业，不说其不懂经济和经营管理，即便是懂，屁股指挥脑袋，他们更多的是选择了行政思维去监管企业，在主观上和客观上都与企业经营管理的需求相去甚远；加上，国资委采用行政工资体系，国有企业采用类市场化的年薪制，收入水平相差甚远，心理落差上不可谓不大，主观上失衡、妒忌的心态跟这种监管模式带来了天然的矛盾；况且许多地方政府，将国企领导人的任命权限收回到组织部门，由地方行政长官说了算，国资委无形之中大权旁落，尴尬自然不会少。这一轮国企改革、叠加上行政改革，国资委被改革的命运几乎已成定局，何去何从尚无定论。然而，国资委在各地的国企改革中恰恰承担了政策起草和设计的任务，何况从管资产到管资本对他们而言更是一个新课题，这其中的利益诉求与博弈更需要用改革的勇气和智慧来化解。

【国有企业】对国家层面提出的国有企业改革以及混合所有制改革，国企的决策者绝大多数人在理性上是支持和认同的，这在很大程度上基于他们对现行国资委运管体制的不满和怨忿。但是，他们看不到这次国企改革的预期收益，加上，国企高管的限薪潮，使他们看不到自身在这次改革中的利益保障或改善。这导致许多地方性国企的决策者们，对这次国企改革抱持“等待和观望的态度”。

[1] 等待：等待地方政府出台国企改革的具体方案；等待国资委对国企监管的行政改革；等待混合所有制改革的指导意见；等待员工持股的政策边界；等待高管薪酬与市场对接……这场国企改革的实施者和执行者选择了改革最不希望看到的“被动等待”。

[2] 观望：只有国企的决策者全面而深刻的理解到这轮国企改革的初衷和方向，才能为改革设计具体的行动方案。遗憾的是国企改革的现行政策尚未对混合所有制做出更具约束力的政策，客观上，也难以一刀切的给出混改意见。因此，我们看到许多国企高管“为了混改而混改”，究竟拿什么业务参与混改？是赚钱的业务？还是自己都不想做的计划退出类业务？在等待观望中，打着如何响应混改政策的“小算盘”。

目前，国企高管在理性上认同改革、支持改革，期待通过改革扭转影响企业效率的行政干预，给国有企业带来一个更贴近市场的发展环境；感性上他们更多的选择了等待、观望，被动的等待行政力量的推动或命令，因为他们没有多少动机去主动的设计这场改革，推动这场改革。

【干部职工】可以说，国有企业的干部职工是当前国有体制下的既得利益者，许多国有企业“人力成本居高不下”，历史包袱吞噬了“经营利润”，使国有企业在市场上丧失了竞争能力，许多国企干脆就退出了竞争性领域。目前的政策是“高管限薪”，中层干部职工又没有限薪，而国有企业恰恰是庞大的不断增长的中层干部队伍和职工总数以及他们长期享受着远高于自身价值贡献和市场薪酬水平的工资待遇，积累成了国企发展之锺。这是国企长期效率低下、人浮于事，成本居高不下，投资回报低下的直接原因。而根本原因则在于政府和权力部门的行政干预，不断的使国有企业持续超编。因此，大多数干部职工既担心改革，担心自己高收入高福利待遇的既得利益在改革中被调整和压缩，又期待改革，期待在国企改革中和混合所有制改革中自己能有幸参与到“员工持股计划”中，获得远高于薪酬待遇的长期投资收益。

二、只有避免“利益博弈”才能带来“改革红利”

任何改革都不可避免的面临到成功或失败的结局，这次国企改革更不会例外。若改革过程中利益相关各方的“利益博弈”不能妥善处理，改革推动者、参与者、实施者不能按照改革的原则和要求去实现改革目标，失败是不可避免的，这样的结局比不改革更糟糕，改革红利便是一张空头支票。

所谓“利益博弈”就是地方性国企改革过程中的各利益相关方——地方政府、国资委、国企高管、干部职工均以“自身局部现实利益最大化”为动机，在国家“十三五”国企改革战略框架下和行政命令的约束下部署地方性国企改革。其最大的特点便是“被动跟进而非主动推动”，是“听口令做动作而不是创造性设计国企改革的具体实施方案”。

所谓“利益整合”就是地方性国企改革过程中的各利益相关方——地方政府、国资委、国企高管、干部职工均以“整体利益最大化和目标利益最大化”为原则，其最大特点是以放弃现实利益或牺牲局部（部门）利益为起点，以回归“国有企业的市场化属性和行政管理价值实现”为本质的创新性、创造性的具体改革实施方案设计，大胆创新国企发展模式、创新国企发展空间、创造国企发展动能。

可见，利益博弈必将导致共输的局面，使此轮的国企改革流于形式，难见成效；利益整合必将产生共赢，实现更远期的持续的整体利益，为各利益相关方实现更大的改革红利。

三、如何突破国企改革中“利益博弈”这个死结

地方性国企改革只有突破了各利益相关方的“利益博弈”困局，才能为各利益方带来真正的“改革红利”，否则，国企改革将不可避免的沦为一场轰轰烈烈“走过场”的形式主义。这需要改革的勇气、改革的智慧和改革的策略。

我们认为应通过以下措施破解国企改革过程中的诸多难题，使各方的“利益博弈”走向“利益整合”，让局部（部门）利益服从于整体利益，让当下的现实利益服从于远期的目标利益。

[1] 加强国企改革的组织领导，共树改革愿景

地方政府应围绕国家“十三五”战略发展框架为推进国企改革的指导思想，成立“国企改革领导小组”，避免将国企改革的谋篇布局工作交给单一的“国资委”（利益相关方）牵头；同时，以“国家行政改革和供给侧改革”政策为依据，有机结合本地区国有经济的发展现状，制定出清晰的、具体的、科学的、系统的国企改革愿景和蓝图，为国企改革的各利益相关方制定出各自的改革任务，从而减少彼此之间利益博弈的机会和空间。

[2] 明确“利益整合与处置”原则，并以政策固化

由“国企改革领导小组”在政策允许的范围内全面负责领导和筹划国企改革中各利益相关方的“利益整合与处置原则”。

国资委的利益：未来地方政府下设的国资委的组织设置、职能定位、管理权限、监管模式该如何科学设置。这需要结合国家行政体制改革同步推进，并提出明确的整合与处置原则。

地方政府的利益：地方性国企虽然是地方政府所属的国有资产，但是，如何约束地方政府对国有企业的行政干预，杜绝行政乱作为或行政不作为，如何杜绝地方政府行政长官对国有企业的瞎指挥和权力腐败，既要对改革中如何保障国企应有的经营自主权和市场化决策权，又要明确提出国企如何保障“地方政府应有的国有资产权益”。

地方性国企：在这一轮国企改革中，国企高管的利益是最摆不上桌面来提出的，但却是实实在在的主要利益相关方；不是否定“国企高管限薪潮”，而是国企高管的薪酬水平如何与市场化水平保持同步，这需要建立怎样的机制保障？同时，对国企里干部职工的薪酬和福利，原来高于市场水平和价值贡献的部分，应该怎样处置？再深层次的问题，便是员工持股问题，高管能否持股？员工能否持股？可以持股多少？如何管理？怎样退出？这都是非常现实的利益冲突问题，亟待出台具体的、明确的、指导性强的相关政策。

将地方性国企内部与国企改革相关的各利益相关方的具体利益如何处置？应秉持怎样的原则？只是想明白是远远不够的，要固化成指导国企改革的具体政策，便于操作，这是本次国企改革能否成功，收到实效的关键。

[3] 创新“从管资产转到管资本”的新型监管模式

当前，国企改革在国家政策层面、舆论层面、认知层面都已具备一定的基础，但是在实 践层面离推进这场改革的成功还相差甚远。尤其体现在，政府层面的重视程度不够，国资委监管层面的观念滞后，习惯于监管资产，却对管理资本很陌生；国企层面则习惯于被监管资产，但是，如何接受监管资本，却是一头雾水。口号喊出来，很容易，接下来怎么落地，大家都茫然。这源于改革开放几十年来，地方性国企更擅长于资产经营，而非资本运营；源于以往国有资产的监管理念“保值增值”，即以保守和稳健主导的零风险偏好型。譬如，资产增值了，高管们照拿你的工资，资产流失了，贬值了你要被追责，这导致许多国有资产无法按照市场规律来处置或经营，最后谁也没有责任！于是，许多国企领导开始关注“淡马锡”模式。

因此，地方性国企改革不可避免的需要研究和探索，地方政府和国有企业如何从管资产转型到管资本，这是新课题，也是国企改革成功的关键。

[4] 设定“国资委行政改革”的改革目标和时间表

虽然国资委的改革属于行政改革范畴的体制改革，但是，却在客观上制约着国企改革的步伐和成效。国资委到底是撤？还是下放权力？目前在国家层面尚无定论。虽然国资委并非国企改革的直接经济利益方，但是其所附带的行政权力和监管理念却在很大程度上积重难返，既无法满足国企提质增效的现实需求，更无法满足国企的发展诉求。因此，对国资委的行政改革设定具体的方向、目标和时间表，客观上决定着这一轮国企改革的成效。

[5] 研究“国企市场化对接”的范围和政策边界

虽然国有企业在资源获取上、政策扶持上、融资成本上、人才获得上都远远优于民营企业。但许多地方性国企都很清楚一点，就是在充分市场竞争的领域，国企根本就不是民企的对手。何以至此呢？关键在于国企被赋予了太多的政府性责任，尽管国企的决策者们在主观上都有意愿去打造一个现代化的国有企业，但这种意愿往往只产生出企业规模扩大，而非市场竞争能力。因此，国企改革若不能使国企拥有符合市场规律和现代企业运管科学的机制，那么，国企改革将难有成效。

因此，本轮国企改革，需要对“国企薪酬水平和绩效考核体系该如何与市场对接？如何监管？国企参与的混合所有制改革企业如何通过现代企业法人治理机制监管？国有企业高管持股？国有企业员工可以持股吗？”等相关问题进行专业的研究，给出明确的指导意见和回答。

[6] 引进“外部中介机构”，加大创新研究力度

面对这一场深刻的、全面的国企改革，无论是地方政府、国资委，还是国有企业需要解决的问题都将十分复杂，而且均在不同程度和不同领域成了利益相关方，他们不仅在解决上述问题的理念方面存在不足，而且在专业性和方法论方面亦同样不足；在改革的创新力度方面显著的受到现实利益的束缚。这场国企改革，无论是地方政府、国资委，还是地方性国有企业均需要借助外脑，通过引进外部咨询机构来系统的、科学的、专业的研究这场改革过程中所遇到的关键性难题，这是进步的最短路径，亦是国企改革所必须支付的成本之一。