国有企业如何构建新型经营责任制？

  2023年4月，国资委主任张玉卓在博鳌亚洲论坛2023年年会上就国企改革新方向时候表示：“今天的国有企业将以实施新一轮国企改革深化提升行动为契机，提升国有企业公司治理现代化水平，构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制，健全更加精准灵活、规范高效的收入分配机制，推动中长期激励，在更大范围、更大力度地规范实施推动国有企业真正按市场化运营，让创新创造活力竞相迸发。”也即央国企要构建新型经营责任制、推动国有企业真正按市场化运营。

  新型经营责任制的建立是国企改革的重要内容，通过引入市场化和企业化的机制，提高国企的自主权和创新能力，推动国企的发展。随着改革的深入推进，国企将更加适应市场需求，提高运营效率，为中国经济的转型升级做出更大的贡献。

  构建新型经营责任制的背景

  1.国有平台公司定位改变是构建新型经营责任制考核的内在要求

  在当下债务管控的经济形势下，国有平台公司、地方国有企业已经逐渐由原来的为政府出钱的形式，变更到通过为政府经营资源来获取收入，为政府挣钱的业态。平台公司已经步入市场化转型时代，这就要求国企需要构建一套适应当下发展的现代化产业体系。企业在构建现代化产业体系的过程中，在重要的产业经营过程当中，考核和管理机制都会发生很大变化，比如，我们在项目中经常碰到的问题：在投资项目中，投资管理的激励和考核，以及责任机制是什么?在完成投资后，产业化运营的机制是什么?薪酬应该如何改革?对于这些企业的持续发展，应该如何对它授权，形成合理的产业化公司的权责利对等的管理方式?由此可见，传统的考核模式和激励模式以及责任模式已经难以适应产业化、市场化发展的国资形式。平台公司的定位改变成为构建新型经营责任制的最大背景。

  图1.国有平台公司定位改变与转型

  2.国有企业的布局优化调整是构建新型经营责任制考核的基础

  加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，加快建设现代化产业体系、实现高质量发展。可以预见，未来国有企业的任务功能会发生巨大的转变，由原来以基建任务为主，逐渐转变为解决新时代下经济发展的新形势，比如，科创、卡脖子、社会服务等，这就导致原先的竞争管理难以实现未来企业发展的要求，需要构建新型经营责任制考核保障企业核心成功要素的识别和核心竞争力的打造。

  3.新型经营责任制的构建是新一轮国企改革深化提升行动的重点任务

  新一轮国企改革深化提升行动以服务国家战略为导向，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，新型经营责任制则更加强调国有企业的市场主体地位，通过一系列综合性改革，建立市场化治理和运营机制，进一步激发企业内生活力动力。

  三项制度改革、开展对标世界一流企业价值创造、推进高质量发展的目标对国资国企的经营提出了更高的要求，需要建立新型的考核体系。

  投资管理、基金管理、基金运作逐步成为国企新的市场化业务类型，如，混改基金、科创投资基金等，其薪酬、考核、激励方式与原来的考核方式也形成较大差异。

  职业经理人、工资总额创新等多项管理规定的变化，使得新型经营责任制和原来简单的考核相比有了重大的突破。

  新型经营责任制的发展历程

  我国央国企经营责任考核的改革最早始于1984年，直到2023年“新型经营责任制”的正式提出，正好过去了40年，期间历经承包经营责任制、经理人契约化、新型经营责任制等阶段。

  图2.新型经营责任制的发展历程

  经营责任制最早提出阶段—承包经营责任制：我国央国企经营责任的改革最早始于1984年，党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出：推行承包经营责任制。

  经营考核机制的探索阶段-传统经营考核：本阶段从20023年到2013年，国资委发布制定的都是暂行办法，而非最终的考核办法，可见其严谨性。国资委每隔三到四年会对暂行办法进行修改及完善，为过渡阶段的政策打下良好基础，本阶段的考核的特点是：更注重目标而忽视过程，更注重考核而缺乏激励，更注重评分而忽视数据。

  经营考核机制的过渡阶段—传统经营考核到经营责任制阶段：2016年国资委发布了考核办法，这是第一份经营考核的正式考核办法，而非暂行办法，这一阶段的考核在原有传统经营考核的基础上，已经提出经营责任的落实、分类考核的思路、相关经营指标的完善优化、与考核相匹配的组织架构设计等。

  经营考核机制的新时代阶段—经营责任制阶段：本阶段在原有制度和政策的基础上进一步深化和完善，并更强调落实责任及实际执行效果。

  新型经营责任制的基本特征

  1.新型经营责任制的基本特征

  新型经营责任制是推动国有企业真正按市场化运营。其核心和重点在于全面优化国有企业收入分配机制，建立现代分配制度，吸引更多优秀人才参与国企公司治理，使企业决策、治理、管理与市场经济更加契合。相比过去，新型经营责任制的“新”体现在制度基础、管理平台、公司分类、考核目标以及责权利关系上。

  表1.新型经营责任制的基本特征

  2.新型经营责任制与任期制契约化管理的区别

  任期制与契约化管理：是指对企业经理层成员实行的，以固定任期和契约关系为基础，根据合同或协议约定开展年度和任期考核，并根据考核结果兑现薪酬和实施聘任(或解聘)的管理方式。其关键要点主要包含3点:

  第一，明确任期;

  第二，明确责任;

  第三，奖优汰劣。

  通过事前定目标、事后对照目标考核的基本管理逻辑，国企经理层能够明确自己的岗位责任、考核责任，进而在刚性兑现的要求下，给达标的、优秀的经理层年度激励、任期激励，让不合格、表现差的经理们解聘、退出。

  新型经营责任制：则是通过事前定目标，事后动态调整的方式，从要素投入、资源配置、经营管理、成果产出全过程，聚焦效率提升的关键领域和核心环节开展全面系统评价、结果评价与过程评价相结合来真实还原企业真正经营的成果，优化布局，提升核心竞争力。新型经营责任制是任期制与契约化管理基础上实现的崭新升级，这种提升体现在3个维度:

  在深度上，将单一的激励约束机制深化为企业的综合经营管理制度;

  在范围上，将经理层的任期和契约充实扩展为企业全层级全岗位的契约管理;

  在内容上，将改革的新使命、新任务融入进来，用目标和契约管理的方式落地落实。

  图3.经理层任期制契约化与新型经营责任制对比

  由此可见，从功能的角度看，任期制与契约化实际是一个面向经理层的激励约束机制，而新型经营责任制不仅是一套激励约束机制，也是一套经营管理体制。

  新型经营责任制体系的建设策略

  从党的十二大到三中全会，国家出台的政策都鼓励以能力代替考核，因为真正体现国有企业价值的并不只体现在经济指标上，而更重要的是体现在经营能力上，包括国有企业的盈利能力、价值创造能力、资本的有效运用和长期价值创造能力。也就是说，建设新型经营责任制体系，是为了真实体现国有企业的真实经营能力，这样才能实现一企一策的考核。

  中略咨询根据多年服务央国企改革的经验，结合大量的项目实践，将建设新型经营责任制体系的策略总结为：以深化改革为基础、以提升经营能力为核心、以投资评价为要素、以重点任务为保障，从而建设一套符合国有企业真正的经营能力评价的经营责任制。

  图4.中略咨询-国有企业经营能力评价体模型

  第一，以深化改革为基础。就是要将国企发展提领性的管理要素做到位，包括要合理的薪酬结构，市场化的薪酬机制、行之有效的分类管理、具有弹性的工资总额、完善的考核机制、有效的激励机制、清晰的发展任务和明确的功能等。

  第二，以经营能力为核心。新型经营责任制就是要围绕企业的主业经营，还原企业的核心经营责任，它包括一利五率、行业关键成功要素、价值创造能力、行业核心经营能力、战略重点任务，改革创新目标以及重点功能保障等能力。

  第三，以投资评价为要素。投资评价主要包括股权投资评价、混改的评价、项目投资的评价、资本运作的评价和基金投资的评价，属于经营责任的单列考核，用来弥补企业核心经营过程当中所产生的非经营性业务产生的对于企业的考核目标。

  最后，以重点任务为保障。包括党建、违规经营的红线、高质量发展目标、要不要做并购重组、研发投入力度等。

  构建新型经营责任制的路径

  新型经营责任制的本质是以进一步落实国有企业市场主体地位为导向的综合性改革，从顶层设计到落地执行涵盖了岗位体系优化、企业分类改革、公司治理与授权、市场化考核激励与风险管控等一系列改革措施。通过一系列的制度机制安排推动国有企业真正按市场化运营。

  1.明确岗位体系

  科学明确的岗位体系是构建新型经营责任制的基础。经营责任制是在岗位上实现责权利一体。根据公司要求和业务特点选择恰当的组织模式和架构，合理设置岗位、明确岗位职责和岗位任职要求，建立企业统一的职位职级体系，真正实现以岗定人、以岗考核、以岗定薪、岗变薪变。

  2.完善公司治理与授权机制

  从构建新型经营责任制角度出发，优化公司治理与授权机制。一是完善公司治理体系，明确各治理主体的职权和行权规则，推行董事会向经理层授权清单，明确公司的权责手册，明确经理层的权限，明确权责边界和工作流程，让经理层有充分的空间行权履职，完成各项经营目标;二是上级要向下级制定放管服结合的授权清单，将经营权责明确化。一方面要突出差异化管控要求，分类对“双百企业”、“启航企业”“科改示范企业”、两类公司、上市公司等不同类型企业实施精准授权放权;另一方面要完善国资监管，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，全面梳理国资监管职责，调整优化监管方式和手段;

  图5.平台公司“高强专”与“放管服”授权框架

  3.完善经营责任，夯实分类考核

  第一步，根据业务的市场化程度以及发展不同阶段，对各子企业进行科学分类。

  第二步，分类进行差异化考核。结合分类管理与授权，分类资源配置与分类指标设定与分类考核，确认不同类型国企的考核重点。其中商业类国有企业要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准，建立年度考核和任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩措施相挂钩的考核制度。

  表2.新型经营责任制考核指标体系框架

  第三步，企业内部岗位区分不同岗位差异化设置责任指标、关键任务，实现人手一契约、人人有本账、人人担指标，全面激发员工活力与动力。

  4.形成新型经营责任制的契约化管理及闭环管理体系。

  推行契约化管理，通过签订责任书、目标责任书等形式，将经营责任具体化、明确化。契约中应详细规定责任目标、完成时限、评价标准及奖惩措施，设置明确的红线，从而增强员工的责任感和使命感。同时，设计企业经营责任管理办法，明确结果应用，将考核结果与其薪酬、职位调整、解聘等强关联，形成闭环管理体系。

  5.优化市场化考核激励机制

  市场化考核激励是新型经营责任制建立的动力。给予经营管理团队更大的分配自主权，建立“业绩与薪酬双对标”的市场化机制，健全更加精准灵活规范高效的收入分配机制，推动中长期激励在更大范围内规范实施。

  6.强化风险管控

  强化风险管控是构建新型经营责任制的重要保障。构建新型经营责任制要求企业拥有充分的自主权，与此同时，也要求企业建立健全合规管理及内部控制体系，加强重大风险防控，三位一体确保“接得住”“行得稳”。

  合规管理方面，加快落实明确合规管理主体职责、健全合规管理制度体系、规范合规管理流程、设立首席合规官等工作，加快提升企业依法合规经营管理水平，确保改革发展各项任务在法治轨道上稳步推进。

  内控方面，重点抓好内部控制体系的有效执行和持续改进工作，定期开展内部控制的有效性评估工作，及时发现并落实整改内部控制的缺陷和薄弱环节，促进完善制度、加强管理、堵塞漏洞。

  风险防控方面，坚持系统观念谋划推动全面风险管理，强化企业风险研判、风险评估、风险应对等各个环节的协同配合，全过程、链条式、动态化防控重大风险。

  总的来说，新型经营责任制既是三项制度改革的延伸，又是建立现代国有企业制度和高质量发展的新需要。构建新型经营责任制是一个系统工程，不仅需要从理念认知、能力提升、实践探索中全面考虑、周密部署，也需要用足用活改革政策工具箱，结合企业实际，深入推进，大胆创新。