["十五五"规划专题]： 国有平台公司发展困境与破局之道（系列之四）

  随着我国经济的快速发展，国有平台公司应运而生，成为推动城市建设和地方发展的重要力量。而自二十大顺利召开以来，在国资国企改革的新要求和监管政策新形势下，中略咨询积极参与其中，助力国有平台公司明确向市场化产业化转型发展的政策导向。尤其是35号文出台直接影响了政府未来融资模式后，中略咨询凭借其专业优势，为国有平台公司的转型提供了更为迫切和具体的指导。既要谋划统筹好重点产业发展，更大力度支持新质生产力提升和经济高质量发展，与“十四五”规划落实相结合，也要与“十五五”发展需求相衔接，中略咨询帮助国有平台公司强化全局思维，精准谋项目发展，切实推动国有平台公司转型走深走实，承担起支持当地经济、产业高质量发展和民生保障等重大任务。

  国有平台公司发展面临的普遍性困境

  1.宏观环境变化让国有平台公司传统发展模式举步维艰

  近年来，房地产政策发生重大调整，涉房企业暴雷频发，叠加疫情影响和经济下行压力，居民消费谨慎、预期转弱，这间接导致土地市场冷淡，地方土地基金收入下降，地方财政紧缩。而国有平台公司背靠地方政府支持，在财政承压的形势下，国有平台公司现金流回款困难、部分补贴收入难以到位。同时，政策监管愈发趋严，城投债发行及净融资水平亦出现了不小幅度的下滑，城投融资端也在不断收紧。此外，地方经济复兴、城市高质量发展、居民美好生活保障等诸多地方政府的发展诉求，最终落脚点都在国有平台公司，国有平台公司在愈发艰难的发展环境下还要承担更加沉重的发展任务。因此，在地方财政支持力度下降、融资渠道收紧、城市发展任务加重等多重影响下，国有平台公司传统发展模式愈发艰难，转型发展迫在眉睫。

  2.平台公司发展相关政策对融资导向趋严

  近年来，与平台公司相关的政策文件陆续出台，政策方向与国企改革行动同频同振，集中于防范系统性风险、突出市场化经营以及完善现代化治理等要点任务。

  从一系列政策的发展可以看出，国家对地方政府举债融资监管越来越严，意味着国有平台公司基本无法再通过传统的方式承担政府项目的融资与投资建设职能。政策逐步趋紧，倒逼国有平台公司加快市场化转型的步伐。

  3.国有平台公司长期发展过程中暴露的问题

  作为地方政府“城市融资建设主体”，平台公司在城市基础设施建设、公用事业发展等方面发挥了重要作用。但同时，随着市场经济的不断发展和完善，国有平台公司渐暴露出覆盖从管理意识到日常运营、从人才培养到资本运作等多个领域的问题。

  一是功能和业务单一，未形成具有核心竞争力的主营业务：业务大多局限于依靠项目融资开展基础设施投资，可能存在少量资产运营业务;

  二是投资不自主，不计效益。一方面项目来源单一，自行开发业务能力不足：绝大多数项目来源于政府代建项目和投建一体化项目等，自行开发项目通常占比较低;另一方面基于政府性思维运营企业：基于政府性思维而非市场和商业逻辑管理平台公司，对于政府项目几乎不关注项目投资回报率，行政化风气严重;

  三是地方债务、企业债务压力增加。因为投资总是倾向地方基础建设项目，大多具有投资大、回报低、周期长的特征，导致平台公司无法获得经营性收益。为维持稳健的现金流，平台公司收入高度依赖于政府财政，账面上看是平台公司偿债压力增加，实际是政府债务压力攀升。

  四是平台公司经营受抑，难出效益。在投资听政府的模式下，平台公司经营的自主性与积极性必然受到抑制，加剧平台公司对政府财政的依赖，反过来又进一步促成了政府对平台公司管控的深化，陷入恶性循环。

  新时代下国有平台公司的发展趋势

  1.国有平台公司发展的时代变迁

  我国国有平台公司发展将经历三个时代的变迁，第一个时代我们称之为政府融资平台的时代，也就是就承担着地方政府为城市发展融资的使命，基本是围绕“融资”来开展工作的，从资产的获得、整合、经营，到财务报表的表现、组织架构的设计等，均为融资服务，其他的延伸业务，也只是融资服务的附属。通俗一点讲，就是作为政府的融资平台，为政府出钱，完成政府任务。

  第二个时代是平台公司市场化转型时代。在当下债务管控的经济形势下，国有平台公司已经逐渐由原来的为政府出钱的形式，变更到通过为政府经营资源来获取收入，为政府挣钱的业态。从发展定位看，平台公司逐渐从“重融资”向“重投资”转型。即从政府的“融资SPV”转型发展为“政府投资公司”，从只管“找钱还钱”转型为“公共资源利用主体、公共项目实施主体和公共利益实现主体”。通过资源、业务、机构和人才的实质性整合，转型发展成为“利用市场化机制推进城市高质量发展、构建商业模式实现机构可持续发展、积聚核心资产享受城市发展红利”的国有资本投资运营公司和城市综合运营服务商。

  第三个时代将是未来的金融大投资时代。更多的是关注企业投资回报，关注于企业核心竞争力的打造，关注于核心成功要素的识别以及关注企业价值创造的能力培养。

  图示1：国有平台公司的时代变迁

  2.国有平台公司的发展趋势

  当前，我国国有平台公司转型发展过程中面临着政策环境、经济环境、技术环境和企业环境带来的外部挑战，平台公司的发展趋势具体表现在以下几个方面：

  一是平台公司的行业运作模式发生改变。地方平台所面临的经济环境、融资环境、政策环境均在发生深刻变革，无论从平台自身发展，还是国家宏观经济调控思路出发，平台公司必须改变现有的运作模式，与政府建立市场化的合作机制，保证每个项目具有稳定还款来源。同时，政府必须减少对平台公司投资行为的干预，赋予其自主投资决策权。平台公司可以凭借定位优势，参与更多城市更新、乡村振兴、县城城镇化、“两新一重”(新型基础设施、新型城镇化以及交通、水利等重大工程)等重点项目。实现从单一的投资建设向“投资—建设—运营—产业—资本”的一体化综合地方国有资本投资公司转型。

  二是资源布局优化、资产整合重组力度增强。在当前监管政策约束加大、缺乏政府显性信用支持的过渡阶段，对投融资平台整体实力、融资能力要求越来越高，平台公司需结合自身功能定位，依据业务公益性强弱及其盈利能力，通过明确各类资产属性进行分类转型，提升平台企业资产管理效率、实现资产有效整合重组，对短期内提升平台整体实力、降低融资成本、化解存量债务具有积极意义。

  三是资本运作力度加强，投资领域多元化、投资项目市场化。在政府的支持下，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，从而推动平台公司的转型发展。一方面加强了资本运作力度，以股权为纽带，通过直接投资、兼并重组等形式，加大对战略性新兴产业和重点项目的投资力度，另一方面通过扩大投资领域，实现投资项目的市场化。构建公益性项目与经营性项目相结合的良性投资项目结构，从而增加平台公司的资产规模、现金流，增强平台公司的经营质量。

  四是拓展做强经营性业务，提升运营管理能力成为发展必然。投融资平台转型充分利用企业在进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和相关公用事业类资产的授权，提供相关公用事业、旅游、会展等服务，获取较稳定的现金流。在职能定位方面摆脱以替政府融资为主的运作思路，以市场化为导向，保障功能性投融资任务同时，做强经营性业务，在聚焦的产业赛道形成优势产业。通过经营性业务的拓展、运营管理能力的提升，提高投融资平台公司经营效益。

  国有平台公司“十五五”破局发展的重要举措

  1.寻求社会职能和国企经营的平衡点，建立新型政企关系，以市场化手段完成政府任务。

  一方面，国有平台公司亟需重新梳理功能定位，寻找“有效履行社会职能+ 企业良性运营”并举、社会效益与经济效益“双提升”的平衡运作模式，更好地为地区社会、经济发展赋能。另一方面，国有平台公司的发展很难与地方政府实质性脱钩，国有平台公司的产业转型也需要地方政府的大力支持，根据当前平台公司转型发展的趋势、“335”财务指标的指引，国有平台公司需着力构建与政府的市场化机制。一要明确国有平台公司作为市场化经营主体的经济责任和对地方政府的核心功能及市场化途径(如服务区域城市建设、公共服务、产业发展、国有资本收益上交等)，不同的功能定位需匹配相应的考核激励机制。二要明确地方政府以市场化方式支持国有平台公司发展，与国有平台公司建立市场化交易机制，以发挥泛城市特许经营权价值为核心，助力国有平台公司打造具备充裕现金流的业务体系。

  图示2：国有平台公司定位改变与转型

  2.面向市场化经营，盘活和利用好国有资源，扩大有效投资

  国有平台公司有效梳理盘活国有资源，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等就具有重要意义。

  图示3：国有平台公司盘活国有资源的框架

  1)长期持有优质国资资产，加大专业化资产经营能力建设力度

  国资平台公司通过不断加强资产运作，提高存量资产运营效率的同时，依靠政府支持、购置、股权投资等多途径获取并长期持有优质增量资产，为更高层次的资本运作奠定良好的资产基础，最大化释放资产经营价值。

  强化存量资产经营。一是置换经营性资产，改善资产质量和效率。系统性地盘点梳理区域内国有经营性资产、资源，包括物业、股权、特许经营权、产业基金、数据资产等，根据企业属性和发展方向对各类资产和业务进行专业化整合重组，盘活优化资产结构。二是强化公司政府类项目战略资源整合和转化落地功能，市场化项目更多经营自主权，加强对资金、资产、资本的管理，将战略性产业和增值资产做大做优;将发展潜力小，经营能力差且短期无法转变现状的资产，逐步剥离、退出或引入合作方，提高经营效率。

  获取优质增量资产。加强与政府部门联络，通过“政府划拨或授权经营”方式获取国有资产、国有资源、土地资源、自然资源、可经营性资源、特许经营权、政府基础建设项目和财政收入，不断提高公司优质资产占总资产的比例;积极整合区域范围内国有资产，加大力度投资并购智慧城市建设、园区运营、康养等项目，同时适当拓展供应链金融等领域相关业务，不断优化资产结构。

  2)将资源资产化、资产资本化，再通过高效的资本运作提高资产收益。

  做好资源资产化、资产资本化，将战略资源转化为战略资本，将资产转变为可以持续增值的资本是未来国资平台公司可持续发展的有效路径之一。从目前的经济环境和政策环境看，未来，国有平台公司融资难将会是常态，因为“借新还旧”融资政策的逻辑前提是需要有能力借新，有能力借新，就一定要有新的项目，但总的来讲，未来大项目会越来越少，所以通过项目“借新”会越来越难。因此，通过让资产具备证券化的条件，把它形成低利率资本之后，再通过高效的资本运作，将资本投在投资回报率更高的产业上，提高资产收益就尤为重要了。

  如何将资本再投入到投资回报率更高的领域中去，作为国有平台公司，最核心的要围绕特许经营加大民生重点领域投资，投资领域一方面围绕国有企业的“两主一长一高”：国有企业主流产业、主流企业、长周期、高壁垒;另一方面符合我国国有企业的四个特征：一是较低的融资成本，二是能够获得政府的一些特许经营权和特殊的行业支撑、三是能够保证国有企业的公信力、四是处于市场和政府公益性相结合的特殊业态。保障投资既可以有比较稳定的经济回报，而且同时又有较好社会效益。

  同时，围绕重点产业领域开展股权投资。在投资方式上，重阶段性持股轻资产占有，实现产业孵化、引导和发展。强化阶段性持股投资理念，充分发挥国有资本投资“四两拨千斤”的引导带动作用，吸引、撬动、利用社会资本投向区域内具备创新发展、具有高成长性和发展潜力的优质项目，并完善股权退出机制，为区域经济发展和产业结构调整做出贡献。成立产业发展引导基金，由(政府)国有平台公司发起主导，设立城市发展、产业引导、文旅事业等主题基金，将闲置、低效、沉没资产以国有出资形式转化为基金份额，以重点项目建设为基金投向，通过基金份额转让和质押将国有资产变现，同时通过基金和优质项目引入社会资本进入，完成融资目标，快速推动项目建设。

  3.通过加强投融资八大核心能力建设以适应市场变化和政策导向。

  根据国家政策，平台公司需要剥离政府融资职能，向市场化、实体化、规范化转型。这要求平台公司必须建立自己的投融资能力，以适应市场变化和政策导向。通过投融资核心能力建设，平台公司可以更有效地整合和配置资源，优化资产结构，提高资产使用效率，增强企业的核心竞争力。具体包括八个方面：

  图示4：国有平台公司的投融资核心能力

  一是协调整合公共资源能力，取得政府支持，通过直接授予、招拍挂等方式，整合土地、政策、规划、存量资产、特许经营权等核心资源，实现区域内公共资源的全面整合高效运作。

  二是投融资模式创新能力，高效实现轨道交通、学校、医院、体育中心、行政中心等重大项目外部性的内部化，推动城市新片区和新组团的高水平开发，通过有效投资形成核心资产，享受城市发展的红利。

  三是重大项目储备策划能力：根据城市规划和公司战略，全面策划需要实施的重大工程和项目，高质量推进项目前期工作及相关评审与报批，为区域可持续和高质量发展储备重大优质项目。

  四是项目全生命周期管理能力，将长期割裂的决策阶段的项目开发与设计、实施阶段的项目投资与建设、运营阶段的运营维护及资产管理进行集成管理和运作，实现项目全生命周期优化管理的目标。

  五是较低综合成本融资能力，熟悉投融资、财政和金融政策，把握主流金融机构的融资条件和合规风控要求，熟悉主要金融产品，密切跟踪金融市场的动态变化，组合运用多元化的低成本融资渠道和融资工具。

  六是高效主动管理资金能力，建立资金集中管理制度，建立完善的资金调度机制，实现庞大体系内部的资金高效管理，显著降低公司的资金成本。

  七是资产管理与资本运作能力：对资产进行归类培育和价值提升，灵活运用混改、股权转让、资产转让、IPO、ABS、类REITs、REITs等方式盘活存量资产。

  八是招商引资与外部合作能力，即有所为有所不为，通过主动招商引资，广泛联合国内外一流机构，高水平实施具体市场化项目，构建参与区域经济社会发展的共同体和生态圈。

  4.推进管理提升，加大组织和机制保障体系建设

  “十四五”下半场，无论是国企改革深化提升行动的要求还是国有平台公司市场化转型需求，都需要国有平台公司加大组织和机制保障体系建设，推进治理机制、组织架构、集团化运作、人力资源、薪酬绩效等方面进行提升。推进管理提升，加大组织和机制保障体系建设具体体现在：一是制衡企业各主体权力，建立标准化、规范化、民主化、制度化的决策、执行和监督体系;二是形成激励相容的激励约束机制，各利益相关方的权利与义务得到有效调节;三是实现出资人放心、经营者尽心、职工用心，企业经营活动平稳高效的发展局面。