2024年12月召开的中央经济工作会议强调：“必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。”当前，我国基础设施存量资产规模超百万亿元，但部分资产长期闲置、低效运转的问题依然突出。2022年，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，为盘活存量资产提供了明确的政策指引。党的二十届三中全会进一步提出要探索实行国家宏观资产负债表管理，优化各类存量结构调整。多个地方国资委今年工作要点也明确提出要推动平台公司加强上市公司资本运营、市值管理和存量资产盘活运作。
随着今年全国两会召开，各地围绕国企改革深化提升行动提出具体举措。“十五五”作为城市国企从“规模扩张”向“价值重塑”转型的分水岭，如何通过盘活存量资产，加快构建新发展格局中的科技创新、产业控制和安全支撑作用，为地方国资国企改革的战略布局和新兴产业发展提供长期性、战略性的资本支持，成为战略发展的重要关注点。
一、盘活国有存量资产的意义
存量资产盘活是指通过各种手段和措施，提高现有资产的使用效率和经济效益，将闲置、低效或未充分利用的资产转化为有效、高效的资产，以实现资产的增值和企业经济效益的提升。资产盘活的核心是撬动存量资产的新活力，使不同类别的资产都能够被发掘出更大的价值。主要是对于仍有开发应用潜力的资产，丰富存量资产功能，赋予存量资产新的价值，提升资产或者项目的收益水平；对于低效无用、与主业无关的资产，对资产或业务进行合理包装，选择合适主业的交易对手，重新评估定价，提升资产的交易价值，获取更高的现金流；对于原有5资产估值不充分的资产，通过资产盘活，使资产质量提升，能够在金融市场有更好的融资能力。
图1：国有存量资产的类型
在我国经济已经步入高质量发展阶段的“十五五“发展时期，有效盘活存量资产，对降低政府债务风险、降低企业负债水平，并承接新一阶段的城市更新战略发展具有重要意义。主要体现在以下几个方面：1）盘活国有存量资产能够优化资源的配置，避免资源闲置和低效使用，提高资产的利用效率。2）盘活存量资产可以为新的经济增长点提供动力，催生新的增长动力。3）盘活国有存量资产能够为地方化债创造更多资金，压降债务本息。通过优化资产负债结构，减轻财政压力，推动基础设施建设和公共事业的持续发展。4）盘活存量资产有助于国有企业优化资本布局，提升经营效益和盈利能力。
二、国企盘活存量资产发展的现状
一方面，中央持续发力盘活存量资产扩大有效投资，释放经济价值，存量盘活步入快车道，政策导向逐步规范化、落地化；另一方面，国企盘活存量资产尽管取得了一定成效，但是受制于国企多年积累的历史遗留问题，仍普遍面临着缺乏资产的顶层规划、资产管理制度不完善、资产甄别效果差、地方债务风险防控压力大等一些现实问题。
01盘活存量资产的主要政策
2022年以来，国家各部委密集出台政策推动资产盘活。2022年5月，《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），要求聚焦重点领域、重点区域、重点企业，优化完善存量资产盘活方式，加大盘活存量资产政策支持，切实做好盘活存量资产工作。2022年和2024年，两次出台《关于印发盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》，评估筛选了共49个国有资产盘活的典型案例，要求充分发挥典型案例示范带动作用，推动有关方面加大工作力度，采取多种方式盘活存量资产、扩大有效投资。
图2：盘活存量资产的主要政策
02盘活存量资产面临的挑战
尽管我国存量资产盘活在国家政策的大力引导下取得了一定成效，但仍面临着一系列的问题和挑战，主要表现在：
1) 资产底数不清，产权不明
国有存量资产因分散管理，存在账实不符、底数不清等问题，闲置资产难以被及时发现和有效利用。同时，资产权属复杂、流动性差，尤其是划拨用地权属分离，导致其难以直接进入市场流转。这些问题增加了市场化盘活的交易成本和不确定性，显著提升了盘活难度。
2) 资产评估和定价困难
盘活存量资产时，缺乏科学的评估标准和方法，市场信息不对称和需求变化快，导致资产价值难以准确反映。定价机制缺失和处置审批链条长，使得存量资产估值难以体现真实市场价值，交易双方难以达成一致，错失市场机会，严重影响市场化进程。
3) 资金和债务压力
地方政府和国有企业在盘活存量资产时，面临财政资金紧张和债务化解压力。部分资产盘活需要较大前期投入，但短期内难以实现资金回流，难以有效缓解财政和债务压力。此外，社会资本参与渠道不畅，缺乏有效的激励机制和协同模式，导致其参与积极性不高，进一步制约了存量资产的盘活效率。
4) 盘活方式和模式的局限性
目前，国企盘活存量资产的方式主要包括基础设施REITs、PPP、兼并重组、混合所有制改革等，但这些方式在适用性、可操作性、风险控制等方面存在局限性。例如，基础设施REITs要求项目具备稳定的现金流和收益率，但许多基础设施项目难以满足这一条件。此外，PPP模式因缺乏有效的风险分担机制，容易出现违约和纠纷。
5) 资产管理体系不健全
部分国企的资产管理业务处于起步阶段，组织机制、业务体系和绩效考核机制均不完善。例如，许多国企尚未设立独立的资产管理部，缺乏统一的管理标准和考核要求，导致管理效率低下。此外，资产管理的信息化程度不足，难以实时掌握资产的权属关系、经营收益和市场估值。
三、国有资产盘活的方式
国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（19号文）明确提出了盘活存量资产重点方向主要有重点领域、重点区域、重点企业三点，具体如下：
图3：盘活存量资产的重点方向
同时，针对性地提出了包括公募REITs（不动产投资信托基金）、PPP（政府和社会资本合作）、产权交易、两类公司作用、兼并重组、盘活存量和改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值等多种盘活方式，实践中还有资产证券化、资产管理、私募股权基金等金融手段。
图4：国有资产盘活的主要方式
国有企业面对众多存量资产，需要根据资产盘清梳理的情况，灵活运用多种方式，为不同的资产选择合适的盘活方式，实现国有资产有效盘活：
1) 战略性资产管理
战略性资产管理作为最核心的资产盘活方式之一，在运用过程中要聚焦“战略主业”， 积极发挥“管资本”职能，提升“投融管退”核心能力，推动资源资产化、资产资本化、资本证券化，打造“四资联动”(资源-资产-资本-资金)的良性循环。战略性资产管理需要企业有清晰的战略规划和长远的视角，确保资产配置能够支持企业的长期发展。同时，需要考虑市场变化和行业趋势，灵活调整资产配置策略。
2) 资产处置售卖
通过灵活利用各种交易手段，如拍卖、招标等，快速处置和盘活存量资产。资产处置售卖的关键在于如何评估资产的真实价值，以及如何通过有效的市场推广吸引潜在买家。同时，需要考虑资产处置对企业长期战略的影响，确保不会因短期利益而损害长期发展。
3) 资产改造
针对长期闲置、原规划功能已无法适应新需求、资产状态老旧不满足市场需要等，亟需通过改变使用功能去适应外部环境的变化。比如，老旧厂房、文化体育场馆、老旧小区、街区、国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产，以及部分地方国企掌握的工业仓储或产业地产等。资产改造需要考虑市场需求、改造成本以及改造后的运营模式。
4) 优势企业整体兼并
在国企改革重组的背景下，将运营不力的企业整体兼并到优势企业中，以实现资源整合和效率提升。优势企业整体兼并需要考虑如何确保兼并后的企业文化融合、员工安置以及业务流程的优化。
5) 公募REITs等证劵化创新
通过基础设施公募REITs（不动产投资信托基金）、ABS（资产证券化）、CMBS（商业房地产抵押贷款支持证券）等金融工具，盘活存量项目，并将回收资金用于新的项目建设，促进形成投融资良性循环的商业闭环模式。证券化创新需要考虑市场接受度、投资者需求以及监管政策。
6) 引入优秀管理机构
引入专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。对短期内不能出售变现、股权转让的资产，可探索委托管理等经营方式，形成资产可持续收益。国资国企由运营商转变为服务商角色，提供生产性服务业配套。同时，可以通过民企入股、土地作价入股进行合作开发等途径，提高国有企业的市场化竞争能力及自我造血能力，发展高附加值、高技术及资源密集型的产业，以经济效益为导向，在市场竞争中实现自身效益最大化。
四、国有资产盘活的路径与措施
资产盘活是一个系统化工程，在整体战略架构、组织架构明晰的基础上，资产盘活“系统化”是指纵向维度和横向维度综合考虑，不仅需要横向考虑资产盘活全生命周期实践路径，更需要纵向考虑资产盘活全局可操作性和可持续性。
从资产盘活的路径规划上，国有资产盘活可以分成资产盘清、资产评估、资产方案研判及资产盘活及退出四个阶段：
图5：国有资产盘活的路径与措施
1) 资产盘清
资产盘活的路径，需科学有序，从资产盘点梳理及分级出发，摸清资产盘子，这里的盘点梳理要与企业惯常的审计盘点区分开，盘点环节需更多关注资产状态、潜力和盈利属性等，做到家底清晰；这一步骤需要确保资产信息的准确性和完整性，为后续的评估和决策提供可靠的数据支持。
2) 资产评估
在盘清资产的基础上，开展资产评估，对不同类别和分级的资产，有针对性的进行研判，而在这个过程中，要与企业单项项目或资产的定价估值行为进行区分，除量化估值外，还需要更多关注商业价值、战略价值、和其他资产的协同性等方面；估值方法的选择和应用需要根据资产的特性和市场环境来决定，以确保估值的合理性和准确性。
3) 资产方案研判
在对资产潜力摸底后，处理瑕疵资产问题、制定及研判资产盘活方案，结合估值、可行性研究、税务安排测算等多种途径，对方案进行研判；同时，优化方案需要综合考虑资产的商业价值、运营效率和财务回报，制定切实可行的实施计划。
4) 资产盘活及退出
最终灵活运用抵质押融资、租赁、合资、资产转让、股权转让、并购贷款、资产证券化、类REITs、REITs（不动产投资信托基金）、IPO、资产更新改造等多元化方式，利用有利的融资环境、政策与条件，有效盘活存量资产，化解政府隐性债务并缓释国企存量债务风险，实现资产的盘活。盘活路径的选择需要根据资产的特性、市场需求和企业战略来决定，以实现资产的最大化利用和价值提升。
五、加快资产管理“精细化、智能化和数字化”进程
国有集团公司应以建设“大资管”体系为抓手，坚持以“管资产”向“管资本”转型为基础，坚持以国有资产管理的“企业化、市场化”驱动“提升资产经营收益率和提高资产造血能力”为前提，抓住“大资管”体系建设契机，以“资产管理职能优化和权责分工”为突破口，通过“资产盘点”摸清家底，通过信息化建设，规范资产管理的“管理模式、管理机制、管理制度和制度流程”，从而实现“盘活存量资产、提高经营资产收益率、优化资产结构”，加快资产管理“数字化发展”进程，奠定“精细化、智能化和数字化”基础。
图6：中略咨询-数字化资管体系架构
与改革同行，为创新护航
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修改时间：2025-3-25 16:32:47
