国企改革〡国企改革深水突围：化解过剩产能将排在首位

  中略导读：近两三个月以来，国企改革布局明显提速。国企改革已进入深水突围期：化解过剩产能将排在首位下一步，随着相关配套文件的落地，预计在推动国企兼并重组、化解产能过剩、推进混合所有制改革、组建国有资本投资运营公司、商业类国企整体上市等方面将会取得实质性突破。

  继南北车合并、中冶与五矿合并之后，中国两大龙头钢铁央企，宝钢集团和武钢集团重组之旅开启。

  业内普遍认为，宝钢武钢的联姻，可视作近年来中国钢铁行业最大规模的重组事件，意味着国企改革概念股将轮番启动，也意味着国企改革已在深水区突进。

  宝钢和武钢的重组过程，必然面临诸多曲折和难题， 新一轮国企改革到了一个转折关头，更棘手、更纠结的难题等待突围。

  近两三个月以来，整个国企改革布局明显提速。下一步，随着相关配套文件的落地，预计在推动国企兼并重组、化解产能过剩、组建国有资本投资运营公司、商业类国企整体上市等方面将会取得实质性突破。

  改革正提速

  6月30日，受国务院委托，履新不足半年的国资委主任肖亚庆曾向十二届全国人大常委会第二十一次会议作了关于国有资产管理与体制改革情况的报告，其中列举出了一系列国资国企改革的"成果"：在制度设计方面，2015年9月颁布了国企改革的纲领性文件、"1+N"顶层设计中的"1"——《关于深化国有企业改革的指导意见》，其后又出台了13个专项改革意见或方案;在行政审批方面，取消下放了21项监管事项，宣布废止和失效33件规范性文件;在完善公司治理方面，在85家央企集团层面建立了规范董事会，在宝钢集团、中国节能环保集团等5家央企开展了落实董事会选聘高级管理人员、业绩考核和薪酬管理等职权试点，采取市场化方式选聘了1名总经理和13名副总经理;在央企整合重组方面，国资委直接管理的央企总数已经从2012年底的115家缩减至目前的106家……

  从目前的进展来看，下一步国企改革的目标和方向已经基本明朗。7月以来，相关部门先后出台《企业国有资产交易监督管理办法》、《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》等3份国企改革配套文件，还公布了第二批央企改革试点名单，明确将选择诚通集团、中国国新开展国有资本运营公司试点;选择神华集团、宝钢、武钢、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等7家央企开展国有资本投资公司试点;选择中国建材和中材集团、中远集团和中国海运、中电投集团和国家核电3对央企开展整合重组试点。同时还在中国节能、中国建材、国药集团、新兴际华集团(7.800, -0.12, -1.52%)4家央企落实董事会职权试点等。

  多位国资国企改革专家都作出这样的分析，下一步国企改革的重点将与供给侧结构性改革紧密相关，而且会将化解国企过剩产能、处置"僵尸"国企，排在整个国企改革的首位。

  "混改"难题

  混合所有制是新一轮国企改革的核心所在，同时也是痛点所在。十八届三中全会通过的《决定》中首次提出"积极发展混合所有制经济"，同时还明确，国有资本、集体资本、非公资本等交叉融合、相互持股的混合所有制，是基本经济制度的重要实现形式。

  财政部财政科学研究所公共资产研究中心主任文宗瑜表示，新一轮国企改革中混合所有制改革，主要针对的是国企中的大型、特大型国有企业，全国总计大约有3万多家。下一步推进混合所有制改革，应该借鉴2003年-2008年的国企改革，在这轮国企改革中，完成了对10万多家中小型国有企业的股份制改革，其中就包括员工持股、管理层持股等政策。证券市场上2004年开设的中小板、2009年的创业板、2013年的新三板，其实就是上一轮国企改革的成果。

  文宗瑜认为，从十八届三中全会以来，国资委以混合所有制改革名义推进的审批权下放、董事会授权、高管限薪等一系列改革，还只是国有企业管理体制机制改革，并没有涉及到产权制度改革问题，没有涉及到所有权和经营权分离，所以也就很难称之为混合所有制改革。

  《关于深化国有企业改革的指导意见》中对国企有商业和公益两大分类。国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南表示，商业类国企原则上都要实行公司制股份制改革，积极实现股权多元化，并着力推进整体上市。因此，整体上市应成为推进国有企业混合所有制改革的着力点。对于影响国企混合所有制改革的多种因素，季晓南说，政府部门有对可能违法违纪的担忧，担心落下贪污受贿罪名，多一事不如少一事，宁愿国资间合作肉烂在锅里。

  围绕国企混合所有制改革争议，现在民营企业家对参与国企混合所有制改革也普遍心存顾虑，担心成为国企的附庸。民营企业家们对于入股国企，都变得相当谨慎。

  对于如何加快混合所有制改革，除了认为应该在国企母公司、集团层面推进混合所有制改革，文宗瑜还有两点建议，一是积极探索如何实现削减产能与混合所有制改革的对接，对混合所有制改革与重组相整合;二是相关部门尽快明确垄断领域有序对民资开放的实际原则和推进路径，以及垄断领域发展混合所有制企业国有股持股比例的设计。

  长期以来，国内理论界和学术界存在一种误区，认为国资国企改革就是"瓜分国资的盛宴"，国企所在领域对外开放必然会导致国有资产流失，事实上，现在国企的垄断经营、经营不善、产能过剩、效益低下等一系列现实问题，才会给国有经济甚至国民经济带来更大损失。相关体制不健全、监管缺位、主观故意才是国资流失的根源。因此，防止国有资产流失的关键不是限制国企所在领域对民资外资开放，而是要通过不断完善会计制度、健全法律体系、加强内部监管来做对国有资产流失的有效防范。

  对于如何加快混合所有制改革步伐，国务院发展研究中心原副主任刘世锦等专家的看法是，现在各方面对混合所有制改革还缺乏共识，存在较大争议，因此首先需要"正本清源"。所谓"正本清源"，就是要从十八届三中全会《决定》中，对国企改革、混合所有制改革提出的一些基本判断、一些目标、一些措施，来找准混合所有制改革的目标和方向，这样才能有效推进混合所有制改革。

  去产能急迫

  国家发改委8月16日公布的数据显示，截至7月底，全国已累计退出煤炭产能9500多万吨，完成全年任务的38%;累计退出钢铁产能2100多万吨，完成全年任务量的47%。现在2016年已经过半，由此可以看出，下半年全国去产能情况不容乐观。

  据前述接近国资委专家介绍，现在整个产能严重过剩的行业里面，主要是央企和地方国企唱主角，而其中又以垄断性央企最为严重。

  中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，现在垄断性央企对去产能积极性偏低，主要还是国企的体制机制过于僵化，这就需要尽快加大国企，尤其是央企的改革力度，加快去产能、处置"僵尸企业"步伐，否则产能过剩问题将会更加严峻。

  国家信息中心正在跟踪调查各省市的去产能情况，据该中心预测部肖若石博士介绍，钢铁、煤炭等行业的去产能、处置"僵尸企业"问题，在东北三省范围内尤为突出。

  东北央企在去产能中，还面临如何处置"僵尸企业"的问题。现在仅仅是辽宁省内，无资产、无生产、无偿债能力的"三无僵尸企业"就高达830余家，涉及企业职工16.5万余人。在东北这种过去采取重工业化优先发展战略的地区，普遍存在金融抑制问题，随着国企、央企僵尸化的现象日益严重，政府选择用补贴和银行贷款去维持"僵尸央企"，已经不仅是扭曲资源配置，而且是在白白消耗资源、浪费资源。

  现在东北地区处置"僵尸央企"的难度要远远大于其他地区，主要是因为"僵尸央企"已经尾大不掉，这些央企不仅是地区经济的支柱，还承担了大量的社会职能，一旦关停并转这些"僵尸央企"，将需要付出较高的改革成本。前述接近国资委专家分析表示，不加快国企改革、不改变经济结构，东北经济必然是死路一条。

  肖若石说，东北在去年就开始落实钢铁、煤炭央企去产能。在东北的特大型央企中，去年大庆油田减少原油生产近150万吨、鞍钢减产276万吨，其他央企也开始有计划地减产，今年也还在加大去产能力度。但供给侧改革是一个长期任务，化解过剩产能也不能一蹴而就，不可能毕其功于一役。预计东北央企还需要较为漫长的转型时间，才可能彻底摆脱艰难困境。

  前述接近国资委专家分析表示，在7月下旬国务院出台《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》的同一天，中共中央政治局召开会议，也明确要求全面落实"三去一补一降"——"去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板"五大重点任务。而在这份"指导意见"中，已经明确将下一个阶段的国企改革重点对准了央企的"结构调整与重组"，还重点提出"四个一批"——"巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批"等，其中的后两个一批，也即"重组整合一批、清理退出一批"，主要就是针对煤炭、钢铁等类行业的过剩企业和"僵尸企业"。

  对于下一步央企化解过剩产能的目标任务，国资委在7月14日公布的下半年工作主要措施中已经明确：从今年开始，计划用五年时间压减央企钢铁、煤炭现有产能的15%左右，其中，2016年中央企业要压减钢铁产能719万吨，压减煤炭产能3182万吨，使专业钢铁、煤炭企业做强做优做大，电煤一体化企业资源优化配置，其他涉钢、涉煤企业原则上退出钢铁、煤炭行业。

  8月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署对钢铁、煤炭行业化解过剩产能将开展专项督查，此外，国家发改委、工信部、环保部等部委也多次召开相关去产能会议，一定程度上集中针对的是央企。

  职工安置之策

  许善达认为，下一步央企、国企去产能、处置"僵尸企业"，最大的困难是解决分流职工的安置问题。

  今年3月，人社部部长尹蔚民曾透露，在针对钢铁、煤炭两大行业去产能过程中，至少要涉及到180万人的分流安置，这其中包括130万煤矿系统人员、50万钢铁系统人员。实际上，自去年以来，东北就开始在鞍钢、武钢、攀钢、龙煤、大庆油田等国企中推行去产能。在去产能第一阶段，武钢约有5万员工、鞍钢约有6万员工、龙煤约有10万员工需要分流安置。河北省方面的预测是，2017年该省化解过剩产能将涉及54.7万人。这种动辄数万、数十万人的分流安置任务，对一个企业或地区来说，压力之大，显而易见。

  这次对国企的去产能并不只涉及钢铁和煤炭行业，在水泥、造船、电解铝、平板玻璃等行业，国企同样也面临着去产能任务。据中国水泥协会统计，去年全国水泥熟料产能约为18.1亿吨，产能利用率仅为67%。还有10个省的水泥产能利用率是低于全国的产能利用率，其中山西、新疆、内蒙古、辽宁、河北五省的产能利用率均小于50%。据此，有专家通过核算得出结论，在去产能阶段，水泥、造船、电解铝和平板玻璃等4个行业，也会约有120万人需要转岗分流。结合人社部之前公布的钢铁、煤炭拟裁180万人员，这样核算下来，仅仅是化解落后产能，就有约300万国企员工要面临转岗分流。

  许善达表示，对央企、国企的去产能，不仅是去过剩产能，同时也还要提高优质产能的市场竞争力。而优质产能要占据市场竞争优势，必须不断提高劳动生产率。

  周放生表示，在1998年开始的那一轮国企改革中，其实有一些地方已经探索用"改制分流"替代"下岗分流"。

  "下岗分流"与"改制分流"的区别在哪儿呢?周放生打了个比方：假如一条船上的人太多了，要沉了，必须要减一些人才不会沉船， "下岗分流"的办法是，给下岗员工每人一个救生衣，让下海自己游，而"改制分流"则是从大船上把舢板放下去，让员工在舢板上划船，借舢板逃生。"只要舢板不翻，员工就有保障。"周放生表示。

  "十三五"期间，加快供给侧结构性改革是主线，而国企改革实质性推进则是改革之重。国企改革如果真能从"管企业"的"漩涡"中突围，则能找到国企新生之路。

  (文章来源：财经杂志)