国有资本布局优化与结构调整

　　党的十九大报告指出，必须加快国有经济布局优化、结构调整的战略性调整，促进国有资产的保值和增值，促进国有资本变得更强更好。 进入“十四五”时期，随着我国供给侧结构改革的深化和经济产业转型升级的加快，国有企业将迎来新的机遇和挑战，要求国有经济发挥国民经济的支柱作用，通过自身的产业升级改造和现代产业体系建设，带动我国经济和产业的全面转型升级。

　　国有经济布局优化结构调整应遵循以下三个原则：

　　一、国有资本布局优化和结构调整要更好地服务于经济高质量发展

　　多年国有经济发展基本实现了国有资本“做大”的目标，但还没有很好地实现“做优”国有资本、实现国有资本的“国家使命”功能定位，呈现出“大而不优”的国有经济格局。这个格局远远不能适应我国经济从高速增长转向高质量发展的需要，未来国有经济布局优化与结构调整应该更好地服务于经济高质量发展的要求。一方面，国有经济布局“大而不优”是与我国高速增长阶段和粗放的经济增长方式相适应的。与我国快速工业化进程、投资驱动高速增长、粗放的经济增长方式相适应，一直以来我国国有经济发展方式以投资驱动的规模扩张为主导。在经济高速增长的大环境下，企业面临着众多的发展机会，模仿型排浪式消费需求和大规模的基础设施投资需求使得“跨越式发展”成为多数企业追求而且可以实现的发展战略目标。与民营企业的企业家机会导向驱动的“跨越式”发展方式不同，由于主客观条件使得国有企业更多地倾向选择投资驱动的“跨越式”发展方式。另外，国有经济布局“大而不优”是我国国有经济布局战略目标与其微观基础激励不相容的结果。国有资产多级管理体制下，增长型(地方)政府缺乏使国有企业从竞争性行业退出的激励，同时，分类改革之前全体国有企业的商业化导向也与国有经济战略性布局目标不完全一致。

　　另一方面，高速增长阶段国有经济布局“大而不优”带来了经济高负债的巨大风险。高速增长阶段国有经济扩张也带来了一系列问题，集中表现在国有经济部门的债务问题上。关于我国债务问题的一个共识是，风险主要集中在企业部门和地方政府。其中，企业部门债务主要集中在国有企业，地方政府债务和各种融资平台公司关系密切。可以说，当前我国的债务问题主要集中在国有企业和国有经济部门。国有经济部门债务问题及其引发的经济风险，也是高速增长阶段不可持续、必须转向高质量发展阶段的重要原因。

　　二、国有经济布局优化和结构调整要更好地服务于国家整体重大战略

　　第一，更好地发挥国有资本服务于创新型国家战略功能。国有资本要在技术创新方面发挥前瞻性、战略性的引导作用。无论是战略性新兴产业，还是高技术制造业，国有资本进入都是期望能够发挥创新带动作用。国有企业要将更多的创新资源集中于重大自主创新生态系统的构建，通过整合创新资源引导创新方向，形成创新辐射源，培育具有前瞻性的重大共性技术平台和寻求突破重大核心技术、前端技术以及战略性新兴产业的先导技术，从而有效发挥国有资本在制造业高质量发展和产业转型升级中的引领作用。

　　第二，更好地发挥国有资本服务于公共民生功能。在那些国家战略意义和公共民生服务意义不突出的产业领域，国有资本原则上应该沿着逐步收缩的方向进行调整。同样是国有资本布局，中央企业和地方企业的国有资本布局的重点是不同的，中央企业国有资本布局重点体现为实现国家战略意图和全国性公共服务网络，而地方企业的国有资本布局重点应该主要体现为地方城市公共服务、城市基础设施建设等领域。由于地方国资总量要大于中央国资总量，因此未来地方国资的改革具有十分重要的战略意义，尤其是地方国资平台公司的改革，对防范我国经济风险、促进我国经济健康发展具有重要意义。

　　第三，国有资本要更好地服务于“一带一路”。“一带一路”所要求的是国有资本海外布局的调整。这意味着国有企业“走出去”战略的重点更多地向“一带一路”沿线国家转移，针对“一带一路”沿线国家情况差异寻求技术合作、产能合作、资源合作等。

　　三、国有经济布局优化和结构调整要更好地服务于改革系统性、整体性、协同性

　　在“十四五”时期推进国有经济布局优化和结构调整时应该注意以下几方面问题。首先，与供给侧结构性改革协同。选择市场竞争程度相对高、产业集中度较低、产能过剩问题突出的行业，包括资源类行业、钢铁、汽车、装备制造、对外工程承包等领域，进行企业并购重组，从而减少企业数量，扩大企业规模，突破地方或部门势力造成的市场割据局面，促进形成全国统一市场，有效提高产业集中度、优化产能配置和促进过剩产能消化。需要强调的是，由于这类领域产能过剩突出、经济效益比较差，所以推进这类产业的并购重组应该是国有资本布局战略性调整的重点和当务之急。其次，与深化垄断性改革协同。在具有自然垄断性的领域，区分自然垄断的网络环节和可竞争的非网络环节性质，根据行业特点整体规划、分步实施，通过企业重组、可竞争性业务的分拆和强化产业管制等“多管齐下”的政策手段，推动可竞争性市场结构构建和公平竞争制度建设，使垄断性行业国有经济成为社会主义市场经济体制更具活力的组成部分。如果说以前国有经济战略性调整将国有资本集中到具有自然垄断性的行业上，那么“十四五”时期国有经济战略性调整则要将国有资本集中到自然垄断性环节上。第三，与建立以“管资本”为主的管理体制相协同。积极推进“管资本”为主的国有资本管理体制的建设，应通过行政性重组和依托资本市场的并购重组相结合的手段，改建或者新建国有资本投资运营公司，将分散于众多行业、各个企业的国有资产产权归为国有资本投资运营公司持有。无论是竞争性行业，还是垄断性行业，其国有企业并购重组都应该与建立国有资本投资运营公司相结合。对于竞争行业的国有企业的重组，应该通过组建国有资本运营公司的方式推进，重组后的国有企业产权由国有资本运营公司持有;对于垄断性行业的重组，应该通过改建国有资本投资公司方式推进，重组后的国有企业产权由国有资本投资公司持有。第四，与建立公平竞争市场环境相协同。国有资本布局的战略性调整，一定要从全国经济改革一盘棋出发，从整体经济高质量发展视角考虑，不仅仅是国有资本的自身做强做优做大，一定要考虑到创造公平的竞争环境，给民营经济发展提供更好的发展空间。从产业组织结构调整看，在基于行业特性推进中央企业的并购重组时，不仅考虑规模经济和市场集中度，还要考虑产业组织的形态，最终有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。

　　国有资本优化布局调整的三个方向：

　　1、调整优化国有资本产业布局。

　　根据国有资本的性质和特点，除了继续重点发展公益性基础产业外，在发展特定的功能性产业和一些商业竞争性产业方面，中央企业应该肩负起引领“高产业发展”的使命。为此，在下一步的结构调整和整合中，中央企业应继续深化供应方结构改革，加快淘汰过剩产能，退出落后产业;另一方面，通过打造发展创新型企业的新平台，实施“中国制造2025”和“互联网+”等重大战略，尽快突破一批制约工业企业发展的关键、共性和基础技术，实现从要素驱动到创新驱动的转变，加快向价值链和产业链高端发展，力争在国际竞争中占据技术和产业的制高点。

　　2、调整优化国有资本地区布局。

　　就布局国内区域而言，中国原有的西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部领先的区域发展战略仍在深化之中，这仍将是中央国有资本国内布局的重点。 同时，推进“一带一路”建设、装备制造业“走出去”、发展长江经济带、京津冀协调发展都应是国有资本优化布局的战略方向。特别是“一带一路”建筑装备制造业的“走出去”战略，是连接国内外两个市场，充分发挥中央企业优势和能力的重大战略。中央政府国有资本国际布局的优化和国际竞争力的提高可以作为切入点，重点可以加快。近年来，国资委积极推进中央企业在装备制造、电力、钢铁、航运、建材等领域的重组。这是一个很好的例子 下一步，还要特别关注以优势企业为核心，打造优势产业上下游“走出去”平台、高效产能国际合作平台、商产融结合平台、跨国并购平台，提升中央企业联合参与在国际市场上竞争的能力。

　　3、调整优化国有资本企业布局。

　　虽然中央企业在过去的10年里取得了很大的进步，整体竞争力水平迅速提高，但与主要发达国家的领先跨国公司相比，它们面临的主要问题仍然是企业规模小、产业集中度低、国际竞争力弱 因此，对于中央企业的重组，我们应该突破传统狭隘的国内视角，而应该将其放在全球化和国际竞争的背景下看待。面对当前和今后一个时期发达国家领先的跨国公司向全球化公司的转型和“赢家通吃”的市场竞争格局，中国中央企业的重组和整合应在下一步站稳脚跟，继续推动国有资本将重点放在具有较强国际竞争力的中央企业及其主营业务上，继续推进企业体制和机制的全面深化改革，尽快培育和发展一批具有自主知识产权、国际知名品牌和一流国际竞争力的企业。只有这样，才能赢得中国国际发展竞争的主动权。

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