新《公司法》实施对国有企业公司治理的影响

  2024年7月1日，新修订的《中华人民共和国公司法》(下称“新公司法”)正式施行。新公司法共15章266条，在2018版《公司法》13章218条的基础上，实质新增和修改100多个条文。新公司法进一步增强和完善了公司治理机制建设，例如明确国家出资公司党的领导法治化，允许公司选择单层制治理模式，扩大股东查阅材料的范围强化股东知情权，增强经理层职权设置灵活性，完善注册资本认缴登记制度，完善国家出资公司相关规定等等，它的修订开启了中国式现代化公司治理的新时代，对于深化国有企业改革、完善中国特色国有企业现代化公司治理有着重要影响。

  新《公司法》对国有企业公司治理规定的变化

  新公司法对国有企业公司治理规定的新变化主要表现为以下6个方面：

  图1：新公司法国有公司治理6个变化

  (一)新《公司法》扩大规范了“国有”公司的范围和类型

  新公司法深入总结国有企业改革成果，将现行公司法“国有独资公司的特别规定”相关内容加以扩充及修订，提出了一个新的法律概念“国家出资公司”，并以国家出资公司相关规定独立成章，成为了新公司法的第七章“国家出资公司组织结构的特别规定”。该章节不仅适用于国有独资公司，其适用范围亦扩大至国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。

  图2：新公司法对“国有”公司的界定

  由“国有”到“国家出资”的表述转变，体现了原公司法强调国家所有权与法人财产权的分离，到新公司法强调出资人所有权及控制权的分离。用“国家出资公司”这样一个更大范围的概念，整合并优化了包括国有独资公司、国有资本控股公司在内的国家出资公司全面接受公司法调整，更体现了商事法律平等对待不同所有制主体的基本精神。

  (二)国有独资公司重大事项的变化

  一方面公司章程制定主体的变化。新公司法第一百七十一条的修订删除了原有的“或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准”的程序性内容，制定和修改公司章程的权利交由履行出资人职责的机构行使。

  另一方面优化了出资人机构履行职责的重大决定事项。鉴于履行出资人职责的主体范围拓展至政府授权的国资委及机构部门，故新《公司法》将行使股东会职权的机构统一表述为“履行出资人职责的机构”，从立法表达上更为严谨。新《公司法》下国有公司亦鼓励股东会权利下放，授权董事会行使一般事项的决定权，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润这7个事项是特别重大事项，应当由履行出资人职责的机构决定，不能授权给董事会做决策。重大事项决定权仍在于出资人机构。

  (三)国有独资公司董事会的构成及变化

  新《公司法》第一百七十三条规定：“国有独资公司的董事会依照本法规定行使职权。国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，并应当有公司职工代表。董事会成员由履行出资人职责的机构委派;但是，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长由履行出资人职责的机构从董事会成员中指定。”。新《公司法》删除了国有独资公司董事任期的限制，新增董事会成员“应当过半数为外部董事”的规定。将国企改革三年行动中“半数为外部董事”的政策要求通过法律法规确立下来，进一步明确国有独资公司的董事会架构设立要求。

  (四)国有独资公司经理职权的调整

  新《公司法》第七十四条和第一百二十六条分别对有限责任公司和股份有限公司设立经理和经理的职权做了规定：“经理对董事会负责，根据公司章程的规定或者董事会的授权行使职权。经理列席董事会会议。”这意味着经理作为执行层，其职权更多来自于董事会的授权或公司章程的规定，不再享有原公司法规定的经理职权，也赋予公司更大的自治空间。在国有企业，经理层应重点体现“谋经营、抓落实、强管理”的职能定位，总经理对董事会负责，总经理行使职权要更加注重公司章程的规定或明确董事会授权总经理权责清单，并落实总经理向董事会报告的工作机制。

  (五)国有独资公司监事规则的变化

  新公司法第一百七十六条规定“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。”新法取消了国有独资公司必设监事会/监事的要求，规定国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使规定的监事会职权，也即国有独资公司监督机构设置的可供选择范围：监事会、一名监事、审计委员会，三者是择一而设立，具体仍需依据公司规模、人数多少、业务经营内容等实际进行自治选择。

  图3：国有企业公司“双层治理结构”与“单层治理结构”

  单层治理结构，是本次公司法修改对公司治理结构的一次重大改革。对于一般公司，可以选择只设董事会而不设监事会，应当在董事会中设置由董事组成的审计委员会负责监督。国有独资公司亦是如此，国有独资公司的治理模式将沿着国企改革的道路，继续推进“履行出资人职责的机构-董事会”的二元结构，更大发挥董事会的自主管理职能，并辅之以董事会下设审计委员会、外部董事以及外部审计发挥监督作用，解决监事会有名无实的问题。

  (六)明确党的领导和内部合规管理

  明确党的领导。新《公司法》第一百七十条：国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。该规定不同于《公司法》总则第十八条党的领导的原则性规定，而是更加强调重大经营事项决策中党的讨论前置。明确了党对国家出资公司的领导，保证党组织把方向、管大局、保落实的领导作用，亦是深化国有企业改革的要求。

  将国有企业合规管理上升至法律层面。新公司法第一百七十七条：国家出资公司应当建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。该规定从公司法层面为国家出资公司设置了合规建设的强制性条款。2018年，国资委印发《中央企业合规管理指引(试行)》，构建了国企合规管理的制度1.0。2022年，《中央企业合规管理办法》出台，是国资委针对国有企业合规管理发布的首部部门规章，标志着国企合规管理工作进入了2.0时期。新公司法将国家出资公司的合规要求，从部门规章上升到基础性法律之中，意味着国企合规管理步入3.0时代。更加强调了合规管理等制度的重要性。

  新《公司法》下我国国有企业公司治理的对策建议

  (一)重视完善公司治理的基本法——公司章程

  公司章程是公司治理的基本法，用于规范公司股东、董事、监事等的权责、行为，防止股东、董事等任意作为损害公司、债权人等的权益。新公司法相较于原公司法的规定内容发生了很多变化，包括法定代表人的产生和权责;股东的权利、义务和责任;董事会的权利、义务和责任等。很多国企不重视公司章程的作用，对章程的修订也仅限于完成新公司法的规定动作，在公司内在治理和运营上依然延续之前的做法，这与国企合规管理的要求相违背，增加了国企违规经营决策的风险。

  因此，国有企业应该重视完善公司章程的修订，做好新旧公司法施行的衔接工作，根据新公司法的规定内容及时对公司章程进行修订，使公司章程符合新公司法内容的规定，保障章程在公司的实际管理经营中发挥自身作用。

  图4：新公司法下国企章程八大应调内容

  (二)推动党的领导与公司治理深度融合，突出党的政治核心地位

  坚持党的领导，加强党的建设，是我国国有企业的独特优势，要把党的领导融入到公司治理的全过程、各环节。

  一是全面落实“党的建设进章程”。通过党建入章实现制度融合，建立“双向进入、交叉任职”的领导体制实现人事融合，坚持党委(党组)书记、董事长“一肩挑”，将党的领导有效嵌入公司治理，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。

  二是理顺党委(党组)与“三会一层”的关系。完善重大事项决策的权责清单和前置研究讨论重大经营管理事项清单，细化具体额度、标准，进一步厘清党委(党组)“定”与“议”的边界，构建不同治理主体各司其职、各负其责的运行机制，从而形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的现代企业法人治理体系。

  图5：党委(党组)“定”与“议”的边界

  三是优化党组织前置研究机制。按照新公司法要求，进一步规范并细化国有企业党委(党组)前置审议事项清单，完善“重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项和大额度资金使用事项(三重一大)”事项决策机制，谨慎判断公司治理内部决策程序的合法合规性，厘清党组织、董事会与经理层的权责边界，在党的领导下全面提升国有企业公司治理水平。

  (三)加强董事会建设，提升公司治理效能

  一是加强董事会建设。董事会建设是公司治理的中心，要落实董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权。推动企业建设外部董事占多数的规范董事会，落实董事会职权，完善履职议事规则，提高科学决策水平。制定企业外部董事选聘和管理办法、履职支撑服务办法、明确董事任职资格、专业能力和知识结构，注重董事成员之间平衡，配备数量足够的外部董事和独立董事，强化外部董事履职支撑，压实责任，促进董事有效履职。

  二是完善授权机制，明确权责边界。一方面需要理顺企业—履行出资人职责的机构—政府(管委会)三层关系，明确上级监管部门与国有企业之间的权责关系，重点下放企业自主经营所需要的业务、财务、人事权限，并通过权责界面清单予以明确。另一面，按照新公司法的要求，把重大事项委托给更具决策科学性与专业化的董事会来决策，董事会也要进一步把若干事项委托给更善于执行的经理来执行，形成分工协作、运转顺畅的授权机制。对于董事会如何向经理层授权，哪些可以放给经理层，哪些应该留在董事会，在企业实践中，我们认为董事会向经理层授权的核心标准需要根据各自的定位，董事会聚焦发挥“定战略、做决策、防风险”，经理层充分发挥“某经营、抓落实、强管理”作用，在此原则上进行一一比对，明确授权范围。

  三是构建董事会及董事的绩效评估机制。国有企业要提高董事会自身运作的效率，促使董事会提高水平，并加强对公司工作的责任感和领导力，董事会及董事的绩效管理将成为接下来国企董事会建设的关键。国企要构建董事会的绩效评估机制，强化对董事尤其是外部董事的绩效管理，通过系统总结全面评估综合应用评价成果，‌将董事会和外部董事评价结果严格纳入企业领导班子绩效考核体系，‌并作为董事续聘、‌调整或免职等的参考依据，‌进一步确保了董事会运作的规范性和有效性。

  图6：国有企业董事会及董事考核评价重点

  (四)将公司法的贯彻落实与国企合规建设深度结合

  目前，国企普遍建立了内控合规体系，但是面对复杂的市场环境和激烈的市场竞争，现有内控合规体系并不足以有效防范化解经营风险。国企高管对内控合规的重要性也缺乏全面认识，现有合规制度的作用没有充分体现，国企合规管理形式大于内容，导致违规行为时有发生，国企高管因违规被追责问责的情形不容乐观。为确保国企有效防范经营风险，减轻国企高管的履职风险，国企应尽快将新公司法的贯彻落实与国企合规建设相结合，切实做好“外规内化”工作，将新公司法各项合规义务转化为企业内部管理要求，完善相应内部规章制度，进一步建立健全企业合规管理体系和运转机制，为国企高管合规履职提供有效支持，确保合规要求融入岗位职责、融入工作流程。

  为激励国企高管积极进取、敢干敢闯敢投、全力以赴把企业办好，国企应该将内控合规与违规追责进行一体化管理，在压实新公司法规定的各项高管履职责任的同时，建立健全合规免责制度，并与违规经营投资责任追究制度相衔接，与国企高管绩效评价相结合。对于符合尽职合规免责范围内的履职行为，按照相关规定免于责任追究，与董监高责任保险制度一起为国企高管行权履职保驾护航。

  总体而言，新公司法为国有企业的经营治理提供了基本的法律框架，但真正优化企业治理模式，仍需要企业结合自身实际情况，灵活调整并实施具体措施。这种结合实际的治理模式，才能够更好地发挥企业的自主创新能力，提高市场竞争力，促进国有企业的长期健康发展。