[十五五专题(六)]：国有企业发展中的产业投资基金工具

二十界三中全会《决定》提出：鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。优化重大产业基金运作和监管机制，确保资金投向符合国家战略要求。

一、产业投资基金(国企)概述

产业投资基金 ：是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的合投资制度 ，即通过向多数投资者发行基金份额设立产业基金，可成立基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，或委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资、房地产投资等直接股权投资。

表1：产业投资基金类型及特征

国企产业投资基金：是指由国企/央企发起或参与的风险投资基金（VC）、私募股权投资基金（PE）以及具有直投属性的产业资本（CVC）等。国企产业投资基金通过提供资本支持并从事资本经营与监督，最终通过股权交易获得较高投资收益，属于一种集合投资制度。它既可以投向基础产业、高新技术产业，也可以参与国有企业的改制和重组。

国企产业投资基金按其所投产业商业化成熟程度不同可分为三类：

（1）创业投资基金：主要投资于早期的高新技术产业；

（2）成长期产业投资基金：主要投资于已具有一定规模、能够保持稳定增长但同时资金需求量较大、投资回收期较长的传统产业，如能源、原材料、交通基础设施等；

（3）企业重组基金：主要侧重于企业并购、产权重组等，投资方向为大型企业集团或支柱产业的资本扩张及重大产业调整所需的过渡性融资。

国有产业投资资金普遍具有的特点包括国资主导、主体多元化、资金来源稳定、规模较大、投资周期较长、兼具财务和战略双重目标、依照市场机制运营及功能定位明确等。

二、产业投资基金(国企)运作的主要难题

1. 功能目标与投资回报难以平衡

国有产业投资基金运作的难度主要在于既要服务于国企所在的集团战略，又要对基金出资人负责。为使基金获得较高投资回报，在制定投资策略时，国有产业投资基金普遍设置了具体的限制条件和门槛收益率。在筛选项目时，如何寻找功能目标与投资收益两者之间的平衡，是摆在国有产业投资基金面前的第一道难题。

2.决策流程效率有待提升

国有产业投资基金决策机制较为复杂，所投资的项目需先经投资决策委员会审批通过后，再由基金管理委员会审批同意，期间还需各级党委会批准及各主管部门同意。而被投企业/项目一般处于初创期和成长期，对资金需求较为急切，决策流程效率不高，使得基金很容易错失投资良机。

3.退出机制不完善

长期以来，为遵循国资监管相关规定，国有资本选择非上市退出路径时效率较低。即使近期政策提出了一些支持发展并购基金和创业投资二级市场基金，优化私募基金份额转让业务流程和定价机制，推动了区域性股权市场与创业投资基金协同发展。但整个流程时间周期仍然较长，容易错过市场交易的时间窗口。

4.对私营资本吸引力不足

由于具有较强的行政色彩以及前述运营、管理和退出等各方面存在的问题，从出资人角度看，国资主导的产业基金对国资之外的企业和个人投资者的吸引力仍有待进一步提升。

三、国企产业投资基金的政策导向

今年以来，国家及地方层面都对国资产业基金投资加大政策支持力度。

1.国家层面引导政策

2022年5月，国资委发布《关于中央企业助力中小企业纾困解难促进协同发展有关事项的通知》（简称《通知》）,《通知》对私募股权投资行业中的国企基金提出了相关要求：充分发挥中央企业产业基金和创业投资基金作用，立足主责主业，吸引带动各类资本支持产业链供应链上下游符合国家战略、有技术优势、有发展潜力的中小企业创新发展，共同推动科技创新和突破关键核心技术、培育战略性新兴产业，服务产业转型升级和发展。

2024年6月，国务院办公厅发布的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》首次明确提出，要“改革完善基金考核、容错免责机制”，并探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。9月18日召开的国务院常务会议提出，完善国有资金出资、考核、容错、退出相关政策措施。

国资委12月2日表示，着眼新技术新领域新赛道布局，优化出资人政策供给。积极推动国有资本“三个集中”，引导中央企业用好创业投资基金这一市场化工具，打造适应创新发展要求的产业投融资体系，推动中央企业在科技强国建设中发挥更大作用。

2.地方层面政策借鉴

深圳2024年10月24日发布《促进创业投资高质量发展行动方案(2024-2026)》，计划到2026年形成万亿级政府投资基金群和千亿级“20+8”产业基金群，同时培育百亿级天使母基金和种子基金群。要求加快基金投资进度，提升深圳市政府引导基金的使用效能，支持国资基金大胆试错，发挥好财政资金的杠杆放大作用。整体构建投资容错和尽职免责机制，实行差异化考核监督制度，区分基金属性提升投资积极性。

上海2024年7月9日发布《关于进一步推动上海创业投资高质量发展的若千意见》：强调政府投资基金和国资基金的统筹协调，打造投资运营专业平台和高能级基金管理机构。建立健全政府投资基金持续投入机制，依托三大先导产业母基金支持科技型企业。持续实施政府引导基金优惠支持政策，探索上海市未来产业基金、天使投资引导基金、创业投资引导基金阶梯化让利机制。优化政府引导基金考核与绩效评价机制，发挥财政资金的杠杆放大作用。

湖北省《关于促进创业投资持续健康发展的实施意见》：进一步放开投资地域限制，鼓励市州县政府引导基金参股设立的创业投资基金在省内放宽地域投资比例限制，在计算投资金额时可将同一实际控制人管理的其他基金，在本区域的投资合并计算。

《泉州市产业股权投资基金管理规定》：放宽了投资地域的限制，从此前的“投资于泉州市、福建省企业比例不低于基金规模的70%、80%”，降至“子基金投资于泉州市企业的投资总额不低于产业基金对该子基金出资额的1.5倍。

四、构建产业投资体系，推动基金投资专业化发展

国有企业应构建以产业引领为导向的三层级投资体系闭环，通过参股基金投资、管理基金投资、直接投资等多种方式精准投资，强化产业投资引领作用，构建产业基金群生态圈。优化投资管理、投后服务、投资退出等全流程，完成重点产业企业招商引资等政策性任务，同时主动参与战略新兴产业投资，促进基金管理向专业化、市场化发展，探索产业政策引导意图与市场化运作的平衡。

参股基金投资：参股天使基金、VC基金、PE基金、并购基金等涵盖不同投资阶段的基金，构建全方位、全流程的基金生态群，打造全生命周期投资体系，通过区分各基金资金规模、投资领域、地域，设置不同的目标收益率、管理费率、考核激励条件等，最终实现集团资金的合理配置

管理基金投资：推进私募基金管理人牌照注册备案，按照市场化运行原则筹备募集产业基金，作为基金管理人负责基金管理，由双GP模式起步，逐步培育产业投资能力，实现差并化投资策略，完善投资管理流程，构建市场化决策机制

直接投资：深挖区域重点产业优质企业，对符合区域发展战略导向、具有成长性但投资周期相对较长且未来预期增长潜力大的企业实施直接投资，实现长期参股、控股高端装备、战新产业等行业重要企业，强化对重点行业优质企业的管理。

在十五五发展中，国有企业要提升产业基金投资运作能力，围绕产业发展重点产业发展导向，以直接投资、参股基金投资、管理基金投资等多种方式精准投资，重点投资新材料、高端装备制造、新一代信息技术等战略新兴产业，实施从天使投资、风险投资、私募股权投资到产业并购的全生命周期投资链布局。